Uzasadnienie
Rada Miejska w Suchedniowie uchwałą z dnia 30 grudnia 2019 r. nr 101/XIV/2019, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, poz. 1309, poz. 1571, poz.1696 i poz. 1815) w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 688, poz. 1570 i poz. 2020), zwanej dalej "u.d.p.p.", uchwaliła, że:
§ 1. W uchwale nr 89/XIII/2019 Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Gminy Suchedniów z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2020 dotychczasowy § 3 otrzymuje brzmienie: "§ 3. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego".
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.
Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 lutego 2020 r. znak: PNK.1.4130.12.2020, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.
W uzasadnieniu podał, że analizowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z treścią art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2018 r., II OSK 2323/16, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa.
Tym samym uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Stosownie do § 14 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) przepisy określające datę wejścia w życie stanowią obligatoryjny element uchwały będącej aktem prawa miejscowego. W konsekwencji przyjąć należy, że również zmiana terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego wymaga dla swojej skuteczności opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W ocenie organu nadzoru wyraźne wskazanie w uchwale daty jej wejścia w życie jest w każdym przypadku niezbędne dla ustalenia, od kiedy zawarte tam normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym obowiązują podmioty, do których zostały skierowane. W konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnione.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia, Gmina Suchedniów zarzuciła:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w Suchedniowie nr 101/XIV/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. jest aktem prawa miejscowego;
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że powyższa uchwała nie została opublikowana we właściwym trybie, a przez to istotnie narusza ona prawo;
- 3. naruszenie art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz prawnych w zakresie tego, czy uchwałę nr 101/XIV/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. należy uznać za akt prawa miejscowego, w sytuacji gdy obowiązkiem organu nadzorczego było wnikliwe przeanalizowanie stanu faktycznego oraz prawnego w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego;
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- a. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5a u.d.p.p. poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że uchwała nr 101/XIV/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. stanowi akt prawa miejscowego;
- b. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 § 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez nieprawidłowa wykładnię i uznanie, że uchwała nr 101 /XIV/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r., istotnie narusza prawo, gdyż nie została opublikowana we właściwym trybie;
- c. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że powyższa uchwała jest sprzeczna z prawem.
W uzasadnieniu autor skargi nie zgodził się z organem nadzoru, że zarówno uchwała nr 89/XIII/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. jak i nr 101/XIV/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. stanowią akty prawa miejscowego. Aby bowiem dany akt prawny uznać za akt prawa miejscowego to koniecznym jest ustalenie, czy taki akt zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a także czy został on wydany przez określony organ na obszarze jego działania. Wnioski takie należy jednak wyciągać przede wszystkim z samej treści aktu normatywnego.
Dalej wnoszący skargę podał, że program, który wprowadza pierwsza z uchwał, nie zawiera postanowień, które kształtowałyby prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, lecz postanowienia o charakterze organizacyjnym. Określa on jedynie formę współpracy tych podmiotów z organami gminy, a jego wprowadzenie poprzedzają konsultacje. Druga z uchwał również nie zawiera klauzul o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wszystko to prowadzi do konstatacji, że żadnej z uchwał nie możemy uznać za akt prawa miejscowego.
Zdaniem skarżącego zarzut organu nadzorczego co do obowiązku publikacji obu uchwał jest chybiony. Jak już wskazano, uchwały te nie stanowią aktów prawa miejscowego. W treści art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazano enumeratywnie listę aktów ogłaszanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Jest to katalog zamknięty, a żaden z przepisów szczególnych nie nakłada obowiązku publikacji Programu uchwalonego przez radę gminy. Co więcej, tożsamą interpretację tych przepisów prawa sformułował Wojewoda Świętokrzyski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 19 grudnia 2018 r. znak PNK.1.4130.101.2018 w sprawie uchwalenia takiego samego programu współpracy w Gminie Sitkówka-Nowiny na 2019 r. W rozstrzygnięciu tym za wadliwe wskazano wpisanie wzmianki o publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Z kolei w przypadku skarżonego rozstrzygnięcia wskazano taki obowiązek. Tym samym, w omawianych sytuacjach mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi rozstrzygnięciami jednego organu w praktycznie identycznych okolicznościach faktycznych. Z jednej strony Wojewoda orzekł, że Program nie jest aktem prawa miejscowego i istotnym błędem jest jego publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z drugiej zaś strony uważa, że Program jest aktem prawa miejscowego i należy związane z nim uchwały publikować w ten sposób. Takie postepowanie w sposób oczywisty i rażący wpływa na stabilność prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej było uznanie przez Radę uchwały zmienianej za akt prawa miejscowego, wymagający opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że zmiana tego aktu dla swej skuteczności również wymagała opublikowania. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa. Ponadto, jeżeli w ocenie Rady uchwała w sprawie przyjęcia programu nie stanowi aktu prawa miejscowego, to tym samym uchwała zmieniająca, wprowadzająca obowiązek jej opublikowania, również zasługuje na stwierdzenie nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej w skrócie P.p.s.a., i została wniesiona na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., przewidującym, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 98, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Miejską w Suchedniowie uchwały z 27 lutego 2020 r. Nr 113/XV/2020 w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, w ocenie Sądu nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności jego ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały musi być uzasadnione wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu między stronami jest charakter zaskarżonej uchwały, a mianowicie to, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też nie, a co za tym idzie, czy powinna ona zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym i w jakiej dacie powinna wejść w życie.
Jeśli chodzi o kwestie związane z ogłaszaniem uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w związku z czym taki akt jest nieważny w całości. W drugim przypadku taki akt pozostaje skuteczny, natomiast stwierdzeniu nieważności podlega tylko ta jego część, która zawiera zapis o jego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i związanym z tym określeniem daty wejścia w życie.
Swoje stanowisko, że będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, skarżąca Gmina uzasadnia tym, że jej zdaniem zmieniona nią uchwała z dnia 28 listopada 2019 r. nr 89/XIII/2019 w sprawie przyjęcia Programu współpracy Gminy Suchedniów z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami...., podjęta na podstawie art. 5a ust. 1 i 4 u.d.p.p., nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Takie stanowisko strony skarżącej świadczy o niekonsekwencji. Jeśli bowiem uchwała z 28 listopada 2019 r. miałaby nie stanowić aktu prawa miejscowego, to dokonana zakwestionowaną przez Wojewodę uchwałą z 30 grudnia 2019 r. jej zmiana, polegająca na wskazaniu, że uchwała z 28 listopada 2019 r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, również byłaby nieważna z powodu istotnego naruszenia art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (przykładowo wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn.. IIOSK 570). Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, opubl. w Lex nr 2706500; por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, opub. w Lex nr 2037405).
Za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy także i to, że stwierdzenie w uchwale chociaż jednej abstrakcyjnej i generalnej normy skutkuje koniecznością ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym.
Analiza uchwały z 28 listopada 2019 r., której przedmiotem jest Program współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2020 r. daje podstawy do stwierdzenia, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem jest ona skierowana do bliżej nieokreślonych organizacji i podmiotów, przewiduje możliwość przyznania tym podmiotom uprawnień (przykładowo § 5 ust. 1 pkt 1, pkt 8 pkt 11, pkt 12), określa warunki zlecania przez Burmistrza z pominięciem otwartego konkursu ofert realizacji zadania publicznego (§ 6 Programu). Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącej, że uchwała z 28 listopada 2019 r., zawierająca Program współpracy Gminy Suchedniów z organizacjami i innymi podmiotami na 2020 r. nie jest aktem prawa miejscowego. W tej sytuacji również uchwała z 30 grudnia 2019 r., będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jest takim aktem, zwłaszcza, że jej przedmiotem jest zmiana polegająca na określeniu innego terminu wejścia w życie uchwały z 28 listopada 2019 r. (po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, podczas, gdy pierwotna uchwała przewidywała wejście jej w życie z dniem podjęcia).
Dodatkowo zauważyć należy, że w § 3 uchwały z 30 grudnia 2019 r. wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro nie przewidziano ogłoszenia tej uchwały, to faktycznie zawarta w niej zmiana dotycząca wejścia w życie Programu współpracy... nie zostanie ogłoszona, natomiast ogłoszona zostałaby tylko pierwotna wersja uchwały z 28 listopada 2019 r., wskazująca inny termin wejścia jej w życie. To wszystko zdaniem Sądu przemawia za zasadnością i prawidłowością zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Powoływanie się w skardze na rozstrzygnięcie tego samego organu nadzoru, ale dotyczące innego programu, przyjętego przez inną gminę, o tyle nie może być skuteczne, że dopiero analiza konkretnej uchwały zawierającej program, o którym mowa w art. 5a u.d.p.p., pozwala na ocenę, czy dany akt jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na postawie art. 151 P.p.s.a.