Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 399/22

Uzasadnienie

W dniu 30 marca 2020 r. Rada Miejska w Suchedniowie, działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, 1309, 1571, 1696, 1815), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 122, 1123), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr 117/XVI/2020 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suchedniów w 2020 roku, który to Program stanowi załącznik do uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zaskarżając w części ww. uchwałę i podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, oraz:

art. 2 Konstytucji RP art. 4 ust. 1, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej "u.o.a.n.", poprzez rozbieżność w treści § 4 uchwały, wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie wskazującym konkretną datę dzienną, określającą początek obowiązywania tej uchwały, tj. z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2020 r.;

art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez zawarcie w pkt 1.2 zaskarżonej uchwały zapisów stanowiących tzw. "słowniczek pojęć" używanych w Programie, poprzez zamieszczenie definicji legalnych stanowiących powtórzenie definicji ustawowych zawartych w ustawie o ochronie zwierząt, gdy podczas Rada Miejska nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;

art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 u.o.z., w zakresie jakim w pkt 2.3 Programu na właścicieli zwierząt, którzy na skutek ważnych przyczyn życiowych lub zdrowotnych zmuszeni zostali do zrezygnowania z dalszego utrzymania swojego zwierzęcia domowego, nałożono obowiązek zapewnienia mu dalszej opieki poprzez znalezienie mu nowego właściciela lub opiekuna, bez wyraźnego ustawowego upoważnienia;

art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim w pkt 3.3 Programu wskazano, iż wyłapywaniu podlegają zwierzęta domowe co do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały, a w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu, z pominięciem przy tym zwierząt gospodarskich, przez co nie wyczerpano delegacji ustawowej;

art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 4 pkt 16 u.o.z. w zakresie w jakim w pkt 3.3 Programu wskazano, iż wyłapywaniu podlegają zwierzęta domowe co do których nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotychczas pozostawały, a w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu, podczas gdy odłowienie dotyczy zwierząt bezdomnych, którymi zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 16 u.o.z. są zarówno zwierzęta domowe, jak i gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, przez co doszło do modyfikacji w/w definicji;

art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 11a ust 5 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w pkt 8.3.2 Programu właściciela zwierzęcia gospodarskiego kosztami opieki dotyczącej tego zwierzęcia w sytuacji przekazania go właścicielowi gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę zwierzętom gospodarskim, podczas gdy żaden przepis ww. ustawy nie pozwala na obciążenie kosztami właściciela zwierzęcia, a nadto zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. koszty realizacji programu ponosi gmina.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 oraz pkt 1.2, 2.3, 3.3, 8.3.2 załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za zasadną w całości. Wskazał, że Gmina Suchedniów corocznie wywiązuje się z obowiązków w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda Świętokrzyski mógł skorzystać ze swojego uprawnienia nadzorczego w przypadku gdyby istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem istotne naruszenie prawa stanowi podjęcie uchwały lub zarządzenia z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie aktu normatywnego bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą podjęcia aktu jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała nie jest obowiązującym dokumentem, zarzuty skargi należy traktować jako nieistotne naruszenie prawa, mogące ewentualnie stanowić uwagę przy sporządzaniu corocznych programów opieki nad zwierzętami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W jej § 4 przyjęto, że "wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.". Otóż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jakkolwiek w art. 5 u.o.a.n. przewidziano, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, co wprost wskazuje, że taki wsteczny termin może być określony, to jednak określenie daty wejścia w życie musi być jednoznaczne. Sposób regulacji zastosowany w niniejszym przypadku powoduje zaś, że w istocie uchwała wprowadziła dwa różne terminy jej wejścia w życie, tj. 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego oraz 1 stycznia 2020 r. Tego rodzaju sformułowanie może powodować u adresatów normy błędne przekonanie co do tego, od jakiej daty uchwała obowiązuje.

W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n. i w związku z tym Sąd stwierdził nieważność kwestionowanego zapisu w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r.", co powoduje, że pozostanie w mocy zapis przewidujący zasadę wynikającą z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., tj. wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, który to zapis – jako podstawowa regulacja ustawowa – znalazłby zastosowanie także w razie całkowitego wyeliminowania § 4 uchwały (por. też m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Wr 550/21).

Zasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi. W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym:

1. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
3. 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
4. 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
5. 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
6. 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
7. 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
8. 6) usypianie ślepych miotów;
9. 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
10. 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
11. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

1. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
2. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
3. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
4. 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
5. 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
6. 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
7. 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
8. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący.

Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11).

W punkcie 1.2 załącznika do uchwały zawarto tzw. słowniczek pojęć użytych w Programie. Jednakże, co słusznie zauważył skarżący, są to pojęcia zdefiniowane już w samej u.o.z. Jak już wspomniano, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Jeśli chodzi o zapis zawarty w punkcie 2.3 Programu, zgodnie z którym "właściciel, który na skutek ważnych przyczyn życiowych lub zdrowotnych zmuszony jest zrezygnować z dalszego utrzymania swojego zwierzęcia domowego, winien zapewnić mu dalszą opiekę poprzez znalezienie mu nowego właściciela lub opiekuna", to rację ma Prokurator, że nie znajduje on oparcia w delegacji ustawowej, nakładając przy tym na właściciela zwierzęcia dodatkowy obowiązek.

W punkcie 3.3 w sposób nieuzasadniony ograniczono regulację dotyczącą wyłapywania zwierząt wyłącznie do zwierząt domowych, choć delegacja ustawowa w tym zakresie dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a zatem także zwierząt gospodarskich. Niezależnie od tego w ww. przepisie Programu doszło do nieuprawnionej modyfikacji definicji zwierząt bezdomnych.

Wreszcie w punkcie 8.3.2 Programu przewidziano obciążenie właściciela zwierzęcia gospodarskiego kosztami związanymi z zapewnieniem temu zwierzęciu opieki w sytuacji utraty schronienia, do czego uchwałodawca lokalny nie był uprawniony w świetle delegacji ustawowej, zwłaszcza że zgodnie z art. 11 ust. 5 zd. 2 u.o.z. koszty realizacji programu ponosi gmina.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r." oraz w zakresie pkt 1.2, 2.3, 3.3 i 8.3.2. załącznika, natomiast oddalił skargę w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Prokurator wnosił bowiem o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały w całości.