Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 405/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej też w skrócie jako "ŚWINB"), po rozpoznaniu odwołania [...] S.A., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej w skrócie też jako "PINB") z dnia 9 grudnia 2019 r. znak: [...] którą nakazano zaniechania dalszych robót związanych z budową dwutorowej linii napowietrznej 110kV i 15kV Rożki-Niziny na terenie gmin Nowa Słupia, Ł. i Raków, realizowanych przez inwestora, na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w dniu 10 października 2017 r., znak: [...]

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego podstawę prawną stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej w decyzji "P.b" organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB w Kielcach zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kielcach o przekazanie kserokopii zgłoszenia dotyczącego ww. inwestycji. Ustalono, że zgłoszeniem z dnia 10 października 2017r., znak: [...] S.A. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a polegających na: remoncie istniejącej dwutorowej napowietrznej linii wysokiego napięcia 110kV Rożki-Niziny na odcinku od słupa nr 201 do słupa 223, oraz od słupa nr 225 do słupa 230A, oraz słupa nr 234 od słupa 254A, ora od słupa nr 259 do słupa nr 262, oraz od słupa 264 do słupa nr 272 oraz od słupa nr 277 do granicy powiatu kieleckiego, polegającym na wyczyszczeniu i pomalowaniu słupów kratowych, naprawie części nadziemnej fundamentów, naprawie uziemień, wymianie łańcuchów izolatorowych oraz wymianie przewodów fazowych i odgromowych.

Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników PINB w Kielcach linii wysokiego napięcia 110 kV Rożki-Niziny przebiegającej przez obręb Ł. i Wolę Łagowską w dniu 26 czerwca 2019 r. stwierdzono, że linia przebiegająca na kierunku północ - południe od strony zachodniej w msc. Ł. posiada trzy przewody fazowe i dwa przewody odgromowe na odcinku przedstawionym na dwóch wyrysach z mapy w skali 1:5000, co potwierdzono fotografiami słupów nr 226A znajdujących się na działce nr ewid. [...] w msc. Ł. oraz 227 (działka nr ewid. w msc. Ł.), 230 (działka nr ewid. w msc. Ł.), 230A (działka nr ewid. w msc. Ł.), 31 (działka nr ewid. w msc. Ł.), 232 (działka nr ewid. w msc. W. Ł.) oraz 234 (działka nr ewid. w msc. W. Ł.).

Z projektu remontu przedmiotowej inwestycji wynika, że inwestycja ta polegająca na remoncie linii napowietrznej wysokiego napięcia relacji Rożki-Niziny na ww. odcinkach stanowi element zamierzenia budowlanego pt. "Budowa drugostronnego zasilania GPZ Nowa Słupia z GPZ Grzybów - w systemie zaprojektuj i wybuduj", gdzie istniejąca dwutorowa napowietrzna linia wysokiego napięcia Rożki-Niziny została wybudowana na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego, znak: PHE 4/10/1.36 z dnia 16 kwietnia 1937 r. i oddana do użytku w 1938 r., wówczas jako 150kV napowietrzna linia Starachowice-Mościce. Linia przechodziła kilka przebudów. W latach 70-tych została wprowadzona do stacji Niziny. Wówczas zmienione zostało również napięcie pracy na 220kV. Kilkukrotnie była modernizowana i remontowana - ostatni raz w 1988 r. Kilka lat temu ze względu na swój wiek i stan techniczny pozostała przesunięta do pracy w rezerwie technicznej - pozostaje pod napięciem 15kV w celach konserwacyjnych oraz dla ochrony przed rozkradaniem.

Z załączonego opracowania pt. "Wytyczne projektowe dla zadania: Budowa drugostronnego zasilania GPZ Nowa Słupia z GPZ Grzybów" wynika, że linia 220kV na trasie Rzepin-Niziny (od słupa 151 do 331), na odcinku od słupa nr 275 do nr 322 częściowo wykorzystywana jest przez RE Busko do zasilania sieci 15kV, zaś na odcinku od słupa 202 do słupa 230 wytyczne nakazują wykonanie nowego toru – 15 kV na byłej linii 220kV Rożki-Niziny z nawiązaniem do linii 15kV relacji Nowa Słupia-Raków odgałęzienie Nowy Staw, na odcinku od słupa 275 do 322 - nowy tor 15 kV na byłej linii 220 kV Rożki-Niziny z nawiązaniem do linii 15 kV relacji Grzybów-Dobrów oraz Raków-Chańcza, a modernizowany odcinek linii 220kV zrealizować fragmentami jako dwutorowy (dwunapięciowy): tor 1 - 110kV oraz tor II - 15kV.

Inwestor pismem z dnia 18 lipca 2019 r. poinformował, że roboty budowlane były poprzedzone zgłoszeniem z dnia 10 października 2017 r. do Starosty Kieleckiego, a wobec braku sprzeciwu zgłoszenie to stało się ostateczne. Wskazał, że nie znajduje podanych przez organ pierwszej instancji rozbieżności pomiędzy treścią zgłoszenia a jego załącznikiem projektowym oraz że obecnie nie są prowadzone prace na ww. obiekcie liniowym, gdyż zostały wykonane na odcinkach od słupa nr 205 do słupa nr 210 (gm. Nowa Słupia), od słupa nr 211 do słupa nr 223 oraz od słupa 240 do 254, od słupa 259 do słupa 262 i od słupa 264 do słupa 272 (gmina Ł.).

Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 3 września 2019 r. w wyniku zawiadomienia S.B. z dnia 8 sierpnia 2019 r. stwierdzono, że od słupa 223 i dalej w kierunku Nowej Słupi zmieniono rozmieszczenie linii 110 kV i podwieszono 3 przewody linii 15 kV, które zostały podwieszone od słupa nr 223 do nr 205, a na słupie nr 200 podwieszone są stare przewody linii 110kV (trzy przewody fazowe i dwa odgromowe). Podczas ponownej wizji lokalnej w dniu 10 września 2019 r. ustalono, że inwestor pomiędzy słupami 205 i 223 zmienił punkty zawieszenia przewodów fazowych linii 110 kV oraz podwiesił dodatkowe 3 przewody fazowe linii 15 kV. Na pozostałych odcinkach istniejąca linia jednotorowa została częściowo wyremontowana, poprzez wymianę przewodów bez zmiany punktów zawieszenia i pomalowanie słupów. Stwierdzono jednocześnie, że odcinki przedmiotowej linii poddane wizji lokalnej w dniu 30 sierpnia 2019 r. nie uległy zmianie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy linii napowietrznej 110 kV i 15 kV Rożki-Niziny, realizowanej na podstawie ww. zgłoszenia oraz postanowieniem z dnia 14 października 2019 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 ust. 2-5 P.b., wstrzymał prowadzenie powyższych robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jako przyczynę wstrzymania robót wskazano, że w ramach zgłoszonego remontu napowietrznej linii 110kV Rożki-Niziny realizowana jest nowa dwutorowa (dwunapięciowa) linia napowietrzna, a roboty takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 29 października 2019 r. inwestor przedłożył orzeczenie Wojewody Kieleckiego z dnia 16 kwietnia 1937 r., zatwierdzające plany projektowanej linii energetycznej 150 kV Mościce-Starachowice, na mocy którego została wybudowana linia napowietrzna o napięciu 150 kV na terenie objętym niniejszą sprawą.

W konsekwencji nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 9 grudnia 2019 r. nakazał zaniechania dalszych robót budowlanych dotyczących przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. S.B. przedłożył do akt sprawy pismo inwestora z dnia 30 kwietnia 2015 r., uzgadniające zamierzenie budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą zlokalizowanego na działce nr ewid. w msc. Ł. w sąsiedztwie linii elektroenergetycznej 110 kV, z którego wynika, że na wysokości słupa nr 231 zlokalizowana jest jedynie linia 110 kV - brak jakiejkolwiek wzmianki o istnieniu linii 15kV.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym ŚWINB stwierdził, że pomimo faktu, iż inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem budowy remontu istniejącej dwutorowej linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV Rożki-Niziny z dnia 10 października 2017 r., to czynności kontrolne jak również materiał dowodowy zgromadzony sprawie wskazuje, że dokonane zgłoszenie nie miało potwierdzenia ze stanem faktycznym na gruncie. Organ odwoławczy wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu sprawdzenia, czy zgłoszone roboty budowlane realizowane są z naruszeniem prawa.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle dokonanych ustaleń należy przyjąć, że linia relacji Rożki-Niziny przed przystąpieniem przez inwestora do robót budowlanych realizowanych na postawie dokonanego ww. zgłoszenia była linią jednotorową.

ŚWINB podkreślił, że inwestor nie przedstawił dowodów, które potwierdzałyby zgodności stanu faktycznego z dokonanym zgłoszeniem, świadczące o tym, że przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia linia energetyczna na odcinku od słupa nr 201 do 281 (granica województwa świętokrzyskiego) była linią dwutorową. Natomiast organ nadzoru budowlanego dowiódł, że zebrany podczas prowadzonych wizji lokalnych materiał dowodowy porównany z materiałem archiwalnym (zdjęciami z okresu 2012-2013 r.) jednoznacznie wskazuje, że przed przystąpieniem do robót budowlanych przedmiotowa linia wysokiego napięcia była linią jednotorową, jednonapięciową, składającą się z trzech przewodów fazowych umieszczonych niesymetrycznie względem osi słupa oraz dwóch przewodów odgromowych. Jakkolwiek zdjęcia pobrane z serwisu Google Earth nie mogą stanowić podstawy orzekania w sprawie, to w świetle rozbieżności pomiędzy zapisami zawartymi w zgłoszeniu zamiaru wykonywania robót niewymagających pozwolenia na budowę, stanowią one jednoznaczne potwierdzenie, że ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe.

Organ odwoławczy wskazał jednoznacznie, że na ogólnodostępnych zdjęciach archiwalnych (Google Earth oraz Google Maps), fakt istnienia w okresie 2012 - 2013 r. jednotorowej linii wysokiego napięcia potwierdzono na słupach nr 218, 221, 220 oraz nad drogą nr 756 pomiędzy słupami nr 206 a 207. Za faktem, że przedmiotowa linia jest od wielu lat jednotorową świadczą również słup serii B76 (tzw. bramki), gdzie dwa przewody fazowe są podwieszone na skraju ramion słupa, a trzeci jest podwieszony w środku jego przęsła (zdjęcia słupów nr 226A i 230A). Powyższe spowodowało, że pierwotna rozpiętość linii wynosząca ok. 10 m została ponad dwukrotnie zwiększona i odpowiada szerokości ramion słupa, tj. ok. 25,2 m (według projektu) do 23,3 m (według rzeczoznawcy).

ŚWINB wskazał dalej, że na etapie wstrzymania robót 3 dotychczasowe przewody fazowe jednotorowej linii wysokiego napięcia 110 kV na odcinku od słupa nr 205 do słupa nr 223 zostały zdemontowane i podwieszono sześć nowych przewodów (3 przewody 110 kV oraz 3 przewody 15 kV), wykorzystując całą szerokość słupa. Słupy serii H36 co prawda od początku były przystosowane do przeprowadzenia linii dwutorowej, to dotychczas linia ta przebiegała jednotorowo. Na słupie nr 205 w kierunku słupa nr 204 oraz na odcinku od słupa nr 223 w kierunku słupa nr 224 istnieją 3 przewody fazowe i dwa odgromowe. Brak kontynuacji przewodów fazowych świadczy o tym, że linia w chwili obecnej nie jest pod napięciem.

Ubocznie organ odwoławczy dodał, że już sam fakt, iż w opracowaniu pt. "Wytyczne projektowe dla zadania: Budowa drugostronnego zasilania GPZ Nowa Słupia z GPZ Grzybów" wskazuje się na wykonanie nowego toru 15kV na byłej linii 220kV Rożki- Niziny, świadczy o tym, że zamiarem inwestora była modernizacja linii 220kV, prowadząca do powstania odcinka dwutorowego (dwunapięciowego): tor 1 – 110 kV oraz tor II – 15 kV, przy czym tor linii 15 kV (tor II-zachodni) będzie torem nowym, co nie znalazło odzwierciedlenia w dokonanym zgłoszeniu.

ŚWINB podniósł, że zaklasyfikowanie przez inwestora wykonanych robót jako "remont" jest obarczone błędem, a wykonane roboty w rzeczywistości są wykonywane niezgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wykonane roboty nie stanowiły bieżącej konserwacji. Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych elementów linii, pomalowaniu, czy naprawie nadziemnych części fundamentów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b., jednak wobec faktu, że zmianie uległa ilość przewodów fazowych należy wskazać, że nie doszło do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu liniowego, a więc nie można robót tych zakwalifikować jako remont.

Jak ocenił organ odwoławczy, niniejsza sprawie bez wątpienia dotyczy obiektu liniowego (linii napowietrznej energetycznej), którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a P.b.). Długość tego obiektu nie uległa zmianie, gdyż jej przebieg odpowiada przebiegowi "starej" linii, która była dostosowana do tego typu inwestycji. ŚWINB podkreślił jednak, że zmianie uległy parametry techniczne, tj. - zmiana napięcia, a dodatkowo wraz ze zmianą rozpiętości linii również zmiana obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego, co potęguje stwierdzenie, że wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remont, a przebudowę (zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b.) Inwestor prowadzi zatem roboty budowlane (budowa linii 110 kV i 15 kV) rodzajowo niezgodne z robotami budowlanymi określonymi w art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b. jako wykonywanie remontu budowli, który wymaga jedynie zgłoszenia.

Mając na względzie fakt niezgodności wykonanej inwestycji z treścią zgłoszenia do Starosty Kieleckiego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowej linii wysokiego napięcia, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji słusznie przeprowadził postępowanie w trybie art. 50 i 51 P.b.

ŚWINB wyjaśnił dalej, że w niniejszej sprawie nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem zmiana napięcia oraz przemieszczenie w skrajną stronę słupów linii 110kV (tor I wschodni) oraz podwieszenie 3 kabli linii 15 kV (tor II - zachodni), w chwili oddania obiektu do użytku wpłynie na emisję pola elektromagnetycznego i spowoduje, że zmianie ulegnie obszar oddziaływania obiektu na możliwość zabudowy i prowadzenia robót budowlanych w pobliskim sąsiedztwie linii. Przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2019 poz. 1839). Brak kontynuacji przewodów fazowych na słupie nr 205 w kierunku słupa nr 204, oraz na odcinku od słupa nr 223 w kierunku słupa nr 224 świadczy, iż linia w chwili obecnej nie jest pod napięciem.

Na obecnym etapie nie ma zatem wpływu na oddziaływanie na środowisko, zaś rozbiórka obiektu budowlanego (liniowego) byłaby środkiem zbyt restrykcyjnym na tym etapie postępowania, stąd też organ nadzoru budowlanego właściwie przyjął, że w zaistniałej sytuacji jedynym środkiem nienaruszającym wartości istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego jest wydanie nakazu zaniechania dalszych robót wynikających z art. 51 ust 1 pkt 1 P.b. Pozostawienie wykonanego już zakresu linii dwutorowej pomiędzy słupami nr 205 i nr 223 daje możliwość inwestorowi na dokończenie robót budowlanych po dokonaniu czynności formalno-prawnych przed organem administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ odwoławczy dodał, że zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót i jest zgodna z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach wywiódł inwestor – [...] S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. 1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 8 P.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co jest wynikiem błędnego ustalenia, że zgłoszona i realizowana inwestycja nie stanowi remontu oraz bezpodstawne przyjęcie, iż remontowana linia jest jednotorowa z pominięciem twierdzeń skarżącej Spółki, że była dwutorowa;
2. 2) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe stosowanie art. 3 pkt 8 P.b. polegające na przyjęciu, że opisany w zgłoszeniu zakres robót i faktycznie wykonywany wykracza poza pojęcie remontu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowa sieć jest i była jednotorowa (bez wskazania nawet zakresu czasowego, od którego stała się jednotorowa czy też obszaru, na którym to stwierdza), a prowadzona inwestycja nie stanowi remontu (m.in. zaniechanie przeprowadzenia ekspertyzy przez biegłego czy przedmiotowa inwestycja stanowi remont oraz jaki był pierwotny kształt remontowanej linii, zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego przez pozostałych mieszkańców i inwestora, brak udzielenia wystarczającej ilości czasu na zebranie dokumentów archiwalnych przez inwestora, brak zebrania dokumentacji przez organ);
4. 4) naruszenie prawa procesowego przez zaniechanie ustalenia na podstawie art. 84 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. na podstawie opinii biegłego z zakresu budownictwa i energetyki zakresu wykonywanych robót, w tym czy stanowią one remont, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 5) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 8 w zw. z 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów administracji i naruszenia skutku ostateczności wynikającego z milczącego załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zgłoszenie przedstawione organowi w dniu 10 października 2017 r. wraz z dokumentacja do zgłoszenia dwa lata później stała się w zasadzie jedyną podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji. Zdaniem skarżącej, chybionym jest stwierdzenie organu o rzekomym wprowadzeniu Starosty Kieleckiego w błąd poprzez zgłoszenie remontu dwutorowej linii wysokiego napięcia w sytuacji, w której kompletna dokumentacja dotycząca sprawy była znana temu organowi w dacie zgłoszenia zamiaru podjęcia prac.

Spółka zarzuciła, że działanie organu w sposób jawny narusza zasadę zaufania obywateli do działania organów administracji, zasadę stabilności i ostateczności wydawanych decyzji, podczas gdy zgłoszenie i projekt stanowią dowód tego, że mamy do czynienia z remontem istniejącej dwutorowej napowietrznej linii wysokiego napięcia, co nie jest w sprzeczności ze stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie.

Skarżąca podniosła nadto, że organ niewłaściwie interpretuje i stosuje pojęcie remontu w niniejszej sprawie i wskazała, że jak wynika z orzecznictwa to, że ustawodawca w definicji remontu nie uzależnia rozumienia tego pojęcia od stopnia zniszczenia obiektu budowlanego (budynku), wymagającego podjęcia określonego zakresu robót budowlanych, nie oznacza, że można dowolnie interpretować to, co jest remontem i odbudową obiektu budowlanego. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Jak wyjaśnił skarżący, istniejąca linia wysokiego napięcia Rożki-Niziny została wybudowana na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 14 kwietnia 1937 r. Linia ta, na co jasno wskazuje typ wykorzystanych słupów. od samego początku była wybudowana na słupach dwutorowych, kratowych serii H36. Została oddana do użytku w 1938 r., a więc z przerwami była eksploatowana przez 80 lat.

Na przestrzeni tego okresu czasu przedmiotowa linia była wielokrotnie niszczona (chociażby w czasie II Wojny Światowej) i wielokrotnie remontowana. Pracowała na kilku poziomach napięć roboczych (od 15 do 220 kV). Niestety oprócz działań wojennych i naturalnego niszczenia sieć była też rozkradana - dochodziło do kradzieży stalowych elementów konstrukcji i przewodów - zarówno roboczych i odgromowych. Na skutek tych zdarzeń dochodziło do oczywistej degradacji sieci i konieczności miejscowego pozostawienia tymczasowo jednego toru w eksploatacji przy jednoczesnym zabezpieczeniu możliwości przywrócenia działania drugiego toru po jego remoncie. Inwestor podniósł, że z uwagi na czas eksploatacji sieci wynoszący ponad 80 lat ma problemy z zebraniem dokumentacji wskazującej jasno, kiedy, w jakim zakresie linia funkcjonowała oraz dlaczego w niektórych miejscach ograniczono korzystanie z drugiego toru.

Dalej skarżąca podniosła, że wiedzę na temat tego, iż była to dwutorowa sieć posiadają niektórzy mieszkańcy oraz pracownicy Spółki, jednak organ nadzoru budowlanego zaniechał odpowiedniego wyjaśnienia sprawy i zebrania stosownych informacji na temat stanu faktycznego, stwierdzając lakonicznie, że od dłuższego czasu - wskazując m.in. rok 2012 i opierając się przy tym jedynie na oświadczeniach osoby przedstawiającej sprzeczne interesy z inwestorem oraz map Google z tego okresu.

Spółka zarzuciła, że brak stosownej ekspertyzy biegłego i zgromadzenia kompletnej dokumentacji nie może powodować podważenia prawdziwości twierdzeń dotyczących dwutorowości sieci prezentowanych przez inwestora. Zdaniem skarżącej, działania organu nie były wystarczające w kontekście dokładnego wyjaśnienia sprawy i doprowadziły do podjęcia decyzji na niekorzyść inwestora w oparciu o szczątkowe informacje.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zaniechał również ustalenia zakresu czasowego i obszarowego, w którym jak twierdzi, linia posiadała charakter jednotorowy. Inwestor wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż linia miejscowo mogła posiadać taki charakter, tymczasowo na skutek kradzieży i zniszczeń, jednak był to stan przejściowy i dotyczył tylko niektórych fragmentów sieci. Zdaniem Spółki, przedmiotowa inwestycja stanowiła i stanowi remont, a prawidłowe zebranie i analiza materiału dowodowego przez organ mogłaby jedynie potwierdzić to stanowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. uczestnik postępowania S.B. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, co istotne w sprawie, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, podobnie jak decyzji organu pierwszej instancji, stanowiła ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186 ze zm., dalej jako "Pr. bud.", “p.b."), w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, wydana została z zachowaniem terminu 2 miesięcy od wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach w trybie art. 50 ust. 1 Pr. bud. postanowienia z dnia 14 października 2019 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych realizowanych przez inwestora [...] na podstawie zgłoszenia dokonanego w Starostwie Powiatowym w Kielcach w dniu 10 października 2017 r. oraz nakładającego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych.

Nie mogło być w sprawie wątpliwości, zresztą nie wskazuje na to skarżąca Spółka, że PGE Dystrybucja S.A. Oddział Skarżysko-Kamienna nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Wykonania powyższego obowiązku nie stanowi złożone przez inwestora orzeczenie Wojewody Kieleckiego z dnia 16 kwietnia 1937 r. dotyczące zatwierdzenia planów linii elektrycznej, dalekosiężnej, napowietrznej o napięciu 150 kV.

Sporną kwestią było to, czy roboty budowlane wykonywane przez skarżącą Spółkę w ramach dokonanego zgłoszenia z dnia 10 października 2017 r. wykonywane są zgodnie z tym zgłoszeniem, a w rezultacie, czy roboty te nie wykraczają poza zakres zgłoszonego remontu linii napowietrznej linii 110kV Rożki-Niziny. Zdaniem Spółki, roboty budowlane dotyczą linii dwutorowej. Tymczasem z ustaleń organu wynika, że remontowana linia (na skontrolowanych odcinkach) jest linią jednotorową, a w ramach zgłoszonych prac wykonywana jest nowa dwutorowa (dwunapięciowa) linia napowietrzna. Powyższe roboty budowlane, jak oceniły organy nadzoru budowlanego w tej sprawie, wykraczają więc poza zakres remontu, którym jak stanowi art. 3 pkt 8 Pr. bud. jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.). Jeżeli planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich jak np. długość lub szerokość linii elektroenergetycznej, przebieg trasy linii w terenie, wysokość lub szerokość urządzeń lub przewodów liniowych (np. w zakresie określonego słupa elektroenergetycznego), napięcie lub natężenie elektroenergetyczne albo moc pola elektroenergetycznego, to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b., lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 436/19, lex nr 3007716).

Wizja lokalna ww. linii wysokiego napięcia na odcinku od słupa nr 223 w Ł. w kierunku N. S. i słupa nr 199 przeprowadzona przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu 3 września 2019 r. wykazała, że zmianie uległa ilość przewodów fazowych. Podwieszono trzy przewody linii 15 kV. Nowe przewody linii 15 kV i 110 kV zostały podwieszone od słupa nr 223 do słupa nr 205. Przewody dochodzą i odchodzą od słupa nr 206 w Nowej Słupii. Na słupie 200 podwieszone są stare przewody linii 110 kV (trzy przewody fazowe i dwa odgromowe). Z czynności tych sporządzona została notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną i szkic na mapie (k. 17 akt adm. I inst.).

W dniu 10 września 2019 r. dokonano ponownie wizji lokalnej linii 110 kV relacji Rożki-Niziny objętej zgłoszeniem remontu z dnia 10 października 2017 r. od słupa nr 201 do słupa nr 281, w trakcie której ustalono, że pomiędzy słupami nr 205 i nr 223 inwestor zmienił punkty zawieszenia przewodów fazowych linii 110 kV oraz podwiesił trzy dodatkowe przewody fazowe linii 15 kV. Na pozostałych odcinkach linia ta została częściowo wyremontowana poprzez wymianą przewodów, punktów zawieszenia i malowanie słupów. Z wizji lokalnej została sporządzona notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną i szkicem na mapie (k. 19 akt adm. I inst.).

Należy w tym miejscu wyjaśnić, bo niewątpliwie powyższe czynności dowodowe organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji miały kluczowe znaczenie w sprawie, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrola ta, stosownie do art. 84a ust. 1 Pr. bud. obejmuje:

1. 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę;
2. 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji;
3. 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych.

Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, jak również sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 2 Pr. bud.).

Powyższe ustawowe kompetencje organów nadzoru budowlanego wskazują jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego to wyspecjalizowane organy administracji państwowej mające kontrolować i egzekwować wykonanie obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Organy te dysponują więc bez wątpienia wykwalifikowanym personelem. To czyni bezzasadnym zarzut skargi, że organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie dopuściły dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i energetyki w celu oceny zakresu wykonywanych prac i ich charakteru tj. czy stanowią one remont.

Poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia jednoznacznie dowodzą, że w ramach wykonywanych przez skarżącą Spółkę robót remontowych dotyczących przedmiotowej linii napowietrznej zmianie uległy parametry techniczne linii, skoro doszło do zmiany napięcia, a dodatkowo wraz ze zmianą rozpiętości linii – do zmiany obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego tej linii. Organy ustaliły, że dotychczas linia ta przebiegała jednotorowo. Brak kontynuacji przewodów fazowych świadczy o tym, że linia w chwili obecnej nie jest pod napięciem.

Ustalenia te wynikają z wszechstronnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo omówionego w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji i prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji.

Należy w tym miejscu szczególną uwagę zwrócić na dokument "Wytyczne projektowe dla zadania: Budowa drugostronnego zasilania GPZ N.S. z GPZ G.", opracowane w kwietniu 2015 r. przez inwestora (k. 11 akt adm. I inst.), zgodnie z którymi zaprojektowano wykonanie nowych torów linii 15 kV linii relacji Rożki-Nizny - od słupa nr 202 do słupa nr 230 i od słupa nr 275 do słupa nr 322 (str. 3-5). Te założenia projektowe korespondują z ustaleniami inspektorów nadzoru budowlanego dokonanymi w trakcie przeprowadzonych wizji lokalnych ww. linii i pozostałymi dowodami z dokumentów (m.in. przedłożonymi przez S. B.).

W efekcie nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi i popierająca je argumentacja, że prowadzone na podstawie zgłoszenia z dnia 10 października 2017r. przez inwestora roboty budowlane dotyczą linii dwutorowej i nie wykraczają poza zakres robót remontowych.

Nie ma racji skarżąca Spółka, że z uwagi na niezłożenie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia robót Spółki dokonanego dnia 10 października 2017 r., nie jest możliwe podważenie ostatecznego zgłoszenia robót budowlanych. Niezłożenie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych nie skutkuje bowiem niemożnością skorzystania przez organy nadzoru budowlanego ze swoich ustawowych kompetencji tj. skontrolowania zgodności wykonywanych robót budowlanych ze zgłoszeniem, skoro organy te zostały powołane do tego rodzaju zadań (art. 84 i art. 84a Pr. bud.). A w tej sprawie niewątpliwie doszło do wykonywania przez Spółkę robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Pierwotne założenia projektowe i trudności w utrzymaniu linii w dobrym stanie technicznym, na jakie powołuje się Spółka, nie podważają ustaleń dokonanych w tej sprawie, że na określonych odcinkach doszło do zmiany parametrów linii (podwieszenia dodatkowych przewodów fazowych linii 15 kV).

Oceny Sądu co do przeprowadzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego z zachowaniem wymagań określonych w przepisach prawa procesowego (w szczególności z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) nie zmienia twierdzenie Spółki, że w toku tego postępowania nie zapewniono inwestorowi wystarczającej ilości czasu na zebranie dokumentów archiwalnych, skoro co najmniej od lipca 2019 r. Spółka miała wiedzę o konieczności przedłożenia dokumentacji wykazującej, że na zgłoszonych do remontu odcinkach przedmiotowa linia napowietrzna jest linią dwutorową.

Nadto w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji Spółka wniosła o wyznaczenie terminu do 31 stycznia 2020 r. na przedłożenie organowi odwoławczemu dokumentów, z których wynika, że linia napowietrzna 110 kV i 15 kV relacji Rożki-Niziny na terenie gmin Nowa Słupia, Ł. i Raków jest linią dwutorową. Zaskarżona decyzja wydana została po zastrzeżonej przez stronę dacie, tj. dnia 10 lutego 2020 r. Mimo to do tej daty Spółka nie złożyła oferowanych dokumentów.

W związku z powyższym Sąd jako chybiony ocenił zarzut naruszenia przez organy zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej. Skarżącej umożliwiono czynny udział na każdym etapie postępowania, wzywając do złożenia dokumentów i precyzując ich przedmiot, co mogło wykluczyć skorzystanie z dyspozycji art. 51 ust. 1 Pr. bud. przez organy nadzoru budowlanego. Wydane rozstrzygnięcie w sprawie o zaniechaniu dalszych robót budowlanych przez Spółkę ma także umożliwić Spółce przeprowadzenie czynności formalno-prawnych przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w celu zalegalizowania prowadzonych robót budowlanych. O naruszeniu omawianej zasady nie może także świadczyć skorzystanie przez organy nadzoru budowlanego z przyznanych prawem uprawnień kontrolnych, o których mowa wyżej.

Nie kwestionując poglądów prawnych zaprezentowanych w powołanych w uzasadnieniu skargi orzeczeniach sądów administracyjnych, podnieść trzeba, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie mogły one skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniem postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi zarówno natury procesowej jak i materialnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.