Uzasadnienie
Rada Gminy Złota w dniu 28 marca 2017r. podjęła uchwałę nr XXII/157/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Złota w roku 2017. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm.).
W § 8 załącznika do powyższej uchwały, stanowiącego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Złota na 2017 rok, stwierdzono, że:
- 1. Edukacja mieszkańców Gminy w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt realizowana będzie poprzez zachęcanie nauczycieli w szkołach i przedszkolach z terenu Gminy Złota do włączenia treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska, zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką, i sposobów zapobiegania bezdomności zwierząt.
- 2. Konsekwentne egzekwowanie przepisów prawa zakresie obowiązków właścicieli zwierząt domowych, określonych przepisami o utrzymaniu czystości i porządku.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Pińczowie zaskarżył ją w zakresie przytoczonego wyżej § 8 ust. 1 i 2, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części, tj. dotyczącej edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz prawidłowej opieki nad zwierzętami, wykraczającego w ocenie skarżącego poza upoważnienie ustawowe.
Prokurator podniósł, że ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarł zamknięty katalog zadań, które program opieki nad zwierzętami winien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Uchwała w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winna zatem zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczone prawodawcy lokalnemu kompetencje. Tymczasem zawarcie w § 8 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami wykracza poza upoważnienie ustawowe.
Skarżący odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i stwierdził, że z powyższych powodów uchwała Rady Gminy w Złotej zapadła z istotnym naruszeniem przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Złota uznał ją za zasadną, powołując orzeczenia sądów administracyjnych analogiczne jak przytoczone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.
Wbrew jednak twierdzeniu Prokuratora, a także stanowisku samego organu, w niniejszym przypadku przy uchwaleniu przez Radę Gminy Złota uchwały nr XXII/157/2017 z dnia 28 marca 2017 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego.
Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W ustępie 2. tego artykułu wprowadzono zmianę ustawą z dnia 15 listopada 2016r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2016r. poz. 2102) poprzez dodanie w zdaniu wstępnym tego przepisu słowa "w szczególności". Po tak dokonanej zmianie przepis ten brzmi zatem następująco:
Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Powyższe brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązuje od dnia 6 stycznia 2017 roku. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 marca 2017r., a zatem już w czasie gdy obowiązywał przepis art. 11a ust. 2 w nowym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Z tego względu zawarte w skardze argumenty, sprowadzające się do tego, że Rada Gminy Złota nie mogła uchwalić zadań dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej opieki nad zwierzętami ponieważ nie przewidywał tego zamknięty katalog zadań wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, są nieaktualne i nie mogą prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo i że należy stwierdzić nieważność zapisów zawartych w art. 8 ust. 1 i 2 uchwały.
Sąd nie znalazł także innych powodów, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w tym również w powyższym zakresie. W szczególności zapis dotyczący edukacji został sformułowany w sposób niekategoryczny i przewiduje jedynie "zachęcanie" nauczycieli do włączenia określonych treści programowych, związanych z tematyką, jakiej dotyczy uchwała.
Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
II SA/Ke 413/17 2
II SA/Ke 413/17 1