Uzasadnienie
W dniu 28 grudnia 2012 r. nr XVIII/111/2012 Rada Gminy w Łopusznie, działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012r. poz. 567), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), zwanej dalej ustawą, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XVIII/111/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łopuszno, stanowiącego załącznik do tego aktu wskazując w:
- - § 4 załącznika, że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego lub położonych wzdłuż ich nieruchomości poprzez:
- a. Uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w tym chodników, dojść do budynków, dojść do punktów gromadzenia odpadów oraz podjazdów położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości, uprzątnięcie błota śniegu i lodu powinno odbywać się to niezwłocznie w dniu powstania, natomiast innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb,
- b. Gromadzenia na skraju chodnika od strony jezdni błota, śniegu i lodu uprzątniętego z chodników, dojść do budynków oraz podjazdów położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości w taki sposób, aby nie powodowało szkód w mieniu, nie utrudniało ruchu i nie zagrażało przechodniom, pojazdom oraz istniejącej zieleni.";
- - § 5 załącznika, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być dokonywane na terenie nieruchomości na utwardzonej powierzchni, a powstające ścieki winny być odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w zbiorniku bezodpływowym po spełnieniu wymagań jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków lub wód do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego określonych w odrębnych przepisach. Zakazuje się odprowadzania powstających ścieków bezpośrednio do ziemi, cieków i zbiorników wodnych" (ust. 1), a "Naprawa pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami sprawczymi jest dozwolona, gdy zakres wykonywanej naprawy związany jest bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem, że nie powoduje zanieczyszczeń w postaci smarów, olejów i innych substancji ropopochodnych oraz zanieczyszczenia otoczenia i zagrożeń dla środowiska" (ust. 2).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy we Włoszczowie wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 oraz § 5 regulaminu. Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135, § 118, § 131 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustaw – poprzez:
- 1. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku na części nieruchomości służących do użytku publicznego lub położonych wzdłuż nieruchomości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w tym chodników, dojść do budynków, dojść do punktów gromadzenia odpadów oraz podjazdów położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości, uprzątnięcie błota, śniegu, lodu powinno odbywać się to niezwłocznie w dniu powstania, natomiast innych zanieczyszczeń w miarę potrzeby oraz gromadzenia na skraju chodnika od strony jezdni błota, śniegu i lodu uprzątniętego z chodników, dojść do budynków oraz podjazdów położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości w taki sposób, aby nie powodowało szkód w mieniu, nie utrudniało ruchu i nie zagrażało przechodniom, pojazdom, oraz istniejącej zieleni i zakazania zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię;
- 2. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1-2 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być dokonywane na terenie nieruchomości na utwardzonej powierzchni, a powstające ścieki winny być odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w zbiorniku bezodpływowym po spełnieniu wymagań jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków lub wód do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego określonych w odrębnych przepisach, zakazanie odprowadzania powstających ścieków bezpośrednio do ziemi, cieków i zbiorników wodnych oraz ustanowienie, że naprawa pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami naprawczymi jest dozwolona, gdy zakres wykonywanej naprawy związany jest jedynie z bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem, że nie powoduje zanieczyszczeń w postaci smarów, olejów i innych substancji ropopochodnych oraz zanieczyszczenia otoczenia i zagrożenia dla środowiska – które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś uregulowanie sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązki określone w tym zakresie w § 4 regulaminu nie mogą dotyczyć przestrzeni, która nie służy użytkowi publicznemu, ani narzucać sposobu jego realizacji. Z kolei w § 5 regulaminu powielono istniejące regulacje ustawowe i przekroczono upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z art. 75 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 t.j.) zakazuje się wprowadzania ścieków: bezpośrednio do wód podziemnych, wód powierzchniowych jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z istniejących form ochrony przyrody, stref ochrony zwierząt łownych albo ostoi utworzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także stref ochronnych ujęć wody ustanowionych na podstawie art. 135 ust. 1 oraz obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych ustanowionych na podstawie art. 141 ust. 1, do wód stojących, jezior jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny, do cieków naturalnych oraz kanałów będących dopływami jezior, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny; od ziemi do ziemi – zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2. Ponadto, zgodnie z art. 77 ust 1 pkt 1 Prawa wodnego zakazuje się: wprowadzania do wód odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592) oraz ciekłych odchodów zwierzęcych, zaś pkt 4 wprost wprowadza zakaz mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad brzegami tych wód.
W regulaminie w sposób nieuprawniony ograniczono pojęcie wód do cieków wodnych oraz zbiorników wodnych – co jest niezgodne z zawartą w art. 18 i n. ustawy z 20 lipca 2017r. r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018.2268 t.j.) definicją wód. W zakresie stwierdzenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi jest dozwolona, gdy zakres wykonywanej naprawy związany jest z bieżącą eksploatacją pojazdu doszło do powstania normy ograniczającej – w sposób prawem nieuzasadniony – prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań. W sposób niejasny i nieprecyzyjny uchwalono, że zakres napraw może obejmować jedynie naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu. Nieprecyzyjność takiego twierdzenia powoduje trudności interpretacyjne uniemożliwiające stosowanie i respektowanie taki zapisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami Prokuratora i wskazując na potrzebę istnienia zakwestionowanych regulacji w dotychczasowej formie i treści – wobec istnienia podstawy prawnej do ich zamieszczenia w regulaminie. Adresatami uchwały są bowiem mieszkańcy gminy, dla których zakazy i nakazy zawarte w uchwale powinny być zrozumiałe. Natomiast odesłanie jedynie do treści przepisów ustawy czyni podjęty akt niezrozumiałym dla mieszkańców, którzy nie mają dostępu do publikatorów aktów normatywnych lub wystarczających umiejętności ich odczytania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się – z powołaniem na koncepcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych – że rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy to naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne, jak wszystkie powołane wyroki, w internetowej bazie orzeczniczej NSA).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi bowiem do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).
Zaakcentowania wymaga, że zaskarżony regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (Monitor Polski z 2009 r. nr 72, poz. 917), zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.
Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).
W tym miejscu należy przytoczyć art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), zwanej dalej ustawą (w brzmieniu na datę podjęcia zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Odnosząc się do zakwestionowanej skargą regulacji § 4 regulaminu należy wskazać, że prawidłowe odczytanie zakresu delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy i ocena, czy została ona przekroczona wymaga analizy innych przepisów tej ustawy, a zwłaszcza art. 5, który w ustępie 1 nakłada na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków mających na celu zapewnienie utrzymania czystości porządku. Ze względu na dyrektywę wykładni prawa zakładającą racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że zakresy regulacji zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 i w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy – nie pokrywają się. Pierwszy z tych przepisów dotyczy bowiem nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących uprzątania (błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń) z chodników położonych wzdłuż nieruchomości tych właścicieli, które to chodniki zostały zdefiniowane jako wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości.
Taki zapis oznacza, że wprost w ustawie zostały na właścicieli nałożone obowiązki dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń tylko z chodników, jako rodzaju urządzeń służących do ruchu pieszego oraz z tylko z tych chodników, które znajdują się wzdłuż nieruchomości właściciela, a więc nie stanowią jego własności. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli wprost w przepisie rangi ustawowej jest o tyle zrozumiałe, że stanowi on rodzaj publicznego świadczenia nałożonego na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości, co – podobnie jak nałożenie na obywatela wszelkich rodzajów danin publicznych – wymaga wyraźnego przepisu rangi ustawowej, bądź wyraźnej delegacji ustawowej.
Natomiast delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy innych niż chodniki części nieruchomości służących do użytku publicznego, które jednak stanowią część nieruchomości należących do adresatów – w zakresie wymagań nakładanych w regulaminie czystości i porządku w gminie na podstawie tej delegacji. Obowiązek bowiem uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników nie należących do właścicieli nieruchomości, został na nich nałożony wprost w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W określeniu więc z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b "z części nieruchomości służących do użytku publicznego" mieści się możliwość nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości do nich należących, ale służących do użytku publicznego, a ponadto innych niż chodniki (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Ke 898/19), co zrealizowano w zaskarżonym regulaminie poprzez wskazanie na "dojścia do budynków, dojścia do punktów gromadzenia odpadów oraz podjazdów położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości".
Odnosząc powyższe wywody do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony przepis § 4 lit. a regulaminu – ale tylko w części dotyczącej słowa "chodników", wykracza poza delegację ustawową i nadto powiela z niedopuszczalną modyfikacją regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W tym zakresie regulamin odnosi się bowiem do chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości właściciela, a więc nie należących do niego, co – jak wyżej wyjaśniono – stanowi rodzaj publicznego świadczenia, które może zostać nałożone na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości tylko w drodze wyraźnego przepisu rangi ustawowej i które rzeczywiście zostało na właścicieli nieruchomości nałożone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.
Natomiast pozostała część zaskarżonej regulacji § 4 mieści się w granicach delegacji ustawowej, gdyż dotyczy części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego – co zaakcentowano w pierwszej części tego przepisu, wskazując że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego". Co się zaś tyczy określenia terminów, w jakich ma następować uprzątanie błota, śniegu i lodu (niezwłocznie) oraz innych zanieczyszczeń (w miarę potrzeb) należy stwierdzić, ze taka regulacja mieści się w delegacji, ustawowej – która ma służyć określeniu w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.
Biorąc pod uwagę notoryjnie znane w naszym klimacie zagrożenia wynikłe z zalegającego na częściach nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego śniegu, lodu, czy błota, nie można mieć wątpliwości, że określenie terminów ich uprzątania mieści się w pojęciu zasad utrzymania czystości i porządku oraz rzeczywiście powinno następować niezwłocznie, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki, a uprzątanie innych zanieczyszczeń, nie stanowiących bezpośredniego zagrożenia dla porządku - w miarę potrzeby (por. ww. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Ke 898/19)
Odnośnie określonych w § 4 lit. b obowiązków co do "gromadzenia" uprzątniętego błota, śniegu i lodu regulaminu nie sposób było – jak wskazywał Prokurator – ocenić je jako istotnie naruszające prawo. Wynika to z faktu, że regulacja ta dotyczyła w istocie – zgodnie z delegacją zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy – "uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego". W tym zakresie należy zaakcentować, że zakwestionowany przepis skorelowany jest z obowiązkami zarządu drogi (art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy) i gminy (art. 3 ust. 2 pkt 11 ustawy), dotyczącymi zbierania uprzątniętego przez właścicieli błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości i pozbycia się ich. Oznacza to, że nie na właścicielu ciąży końcowy obowiązek pozbycia się błota, śniegu itd. uprzątniętych uprzednio z chodnika i zmagazynowanych np. wzdłuż chodnika.
Natomiast określenie przez radę gminy, jak ma wyglądać magazynowanie błota, śniegu i lodu do czasu pozbycia się go przez zarząd drogi lub gminę, niewątpliwie mieści się w pojęciu "uprzątania" użytym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że określenie miejsca magazynowania błota, śniegu itp. jest ze wszech miar racjonalne i zgodne z powszechnie stosowaną praktyką. Celem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b jest bowiem utrzymanie porządku rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach, w czym niewątpliwie mieści się zapobieganie poślizgom (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 grudnia 2019 r., II SA/Ke 706/19).
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego § 5 załącznika należy wskazać, że delegację dla rady gminy do szczegółowego unormowania w tym zakresie przewiduje art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące m. in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W rezultacie Rada Gminy Łopuszno określiła w ww. załączniku, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może być dokonywane na terenie nieruchomości na utwardzonej powierzchni, a powstające ścieki winny być odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w zbiorniku bezodpływowym po spełnieniu wymagań jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków lub wód do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego określonych w odrębnych przepisach.
Zakazuje się odprowadzania powstających ścieków bezpośrednio do ziemi, cieków i zbiorników wodnych" (ust. 1). Zdaniem Sądu, analiza cyt. regulacji – w zakresie określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości – mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd nie zgadza się z zarzutem, że tego typu regulacja jest nieuzasadniona, bowiem zagadnienia te zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra. Jeśli bowiem chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., nr 137, poz. 984), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), czy też ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858), to zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości – co powoduje, że przeciętny adresat zaskarżonej normy nie jest wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów.
Odpowiedzi na to pytanie nie daje także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, ani też Prawo wodne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2015 r., II SA/Ke 647/15).
Podkreślenia wymaga, że gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnianie rady gminy – przez racjonalnego ustawodawcę – do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. To samo dotyczy zawartych w § 5 ust. 2 załącznika zasad naprawy pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami sprawczymi, w szczególności co do wymogu braku spowodowania precyzyjnie wskazanych zanieczyszczeń. Reasumując - trudno sobie wyobrazić, jakie inne zasady miałaby ustalić rada gminy w związku z obowiązkiem zawarcia regulacji dotyczących mycia i naprawy pojazdów w regulaminie.
W tym zakresie, w odniesieniu do § 5 ust. 1 i 2 regulaminu, skarga Prokuratora – jako niezasadna – podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku.