Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2017 r. Rada Gminy Samborzec, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zmianami) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zmianami) podjęła uchwałę Nr XXIX/181/17 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Samborzec. W uchwalonym regulaminie, stanowiącym załącznik do uchwały, między innymi w § 2 pkt 9 wskazano, że Gmina Samborzec realizuje w ramach Programu działania o charakterze edukacyjno – informacyjnym, w § 7, że odłowione zwierzę zostanie wydane osobie, która udowodni swoje prawo własności do zwierzęcia, pod warunkiem pokrycia poniesionych przez gminę kosztów związanych odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku, zaś w § 14 ust. 1, że Gmina Samborzec w ramach Programu poczyni starania nawiązania współpracy z kołami łowieckimi w zakresie realizacji Programu edukacyjnego wśród mieszkańców Gminy, odnoszącego się do zapobiegania bezdomności zwierząt, a w ust. 2 tego paragrafu, że "nauczyciele w szkołach i przedszkolach z terenu Gminy Samborzec włączą do treści Programowych w dziedzinie ochrony środowiska, zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką".
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Sandomierzu domagał się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 9 (mylnie określonego jako § 2 ust. 9), § 7 oraz § 14 ust. 1 i 2 (mylnie określonego jako § 14 pkt 1 i 2) programu, stanowiącego załącznik do tej uchwały, zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez zawarcie we wskazanych przepisach załącznika do uchwały postanowień, przekraczających granice upoważnienia ustawowego i wprowadzenie obwarowania związanego z odłowieniem zwierząt posiadających właścicieli, poprzez nałożenie na tychże właścicieli obowiązku uregulowania poniesionych kosztów związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewozem i umieszczeniem w schronisku zwierzęcia oraz bezpodstawnym wprowadzeniu zasad edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawiera katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami powinna szczegółowo określić. Uchwalony program wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 tej ustawy, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego programu z prawem. W ustawie nie przewidziano możliwości przerzucenia na właścicieli zwierząt kosztów, czy też ich zwrotu w trybie administracyjnym. Odnośnie zaś zapisów regulaminu dotyczących edukacji mieszkańców Prokurator powołał się na wyrok WSA w Gorzowie w sprawie II SA/Go 389/14, w którym stwierdzono, że "ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) zawierać.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Samborzec wskazał, że uznaje za zasadny zarzut dotyczący § 7, natomiast pozostałe, podnoszone w skardze zarzuty uważa za niezasadne. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca nie zawarł zamkniętego katalogu zadań, które program powinien obejmować. Uszło bowiem uwadze prokuratora, że w wyniku zmiany ustawy dokonanej ustawą z 15 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102) art. 11a ust. 2 otrzymał nowe brzmienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).
W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepisy art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 tej ustawy
- 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.
- 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt.
- 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.
- 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.
Z kolei w myśl art. 11a.
- 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
- 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
- 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
- 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
- 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, brak jest delegacji ustawowej, upoważniającej gminę do zamieszczenia w programie opieki zastrzeżenia, że zwrot odłowionego zwierzęcia jego właścicielowi uzależniony będzie od zwrotu przez tego właściciela kosztów związanych z odłowieniem, opieką weterynaryjną, przewiezieniem i umieszczeniem zwierzęcia w schronisku. Co więcej, jak wynika z regulacji zawartej w zacytowanym wyżej art. 11a ust. 5 ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 7 zaskarżonego regulaminu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
Z kolei jeśli chodzi o § 14 ust. 2 regulaminu, w ocenie Sądu zawarta w nim regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem nakładając na nauczycieli w szkołach i przedszkolach obowiązek włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz "ich prawidłową opieką" de facto aktem prawa miejscowego rada gminu w ten sposób ingeruje w program edukacyjny realizowany na podstawie przepisów obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 września 1997 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz.1943) oraz w wynikającą z art.12 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. 2016 r., poz. 1379) swobodę stosowania metod w realizacji programu.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność § 7 oraz § 14 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Natomiast w pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta 30 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu).
W ocenie Sądu tego typu regulacje jakie znalazły się w § 2 pkt 9 oraz § 14 ust. 1 zaskarżonego regulaminu mieszczą się w katalogu elementów, jaki może zawierać program, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt i brak jest podstaw do uznania, że w tej części Rada Gminy Samborzec przekroczyła wynikające z tego przepisu upoważnienie do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności.
Dlatego też w pozostałej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.