Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2020 r. A. S. – radny Województwa [...], na podstawie art. 23 ust. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U.2019.512 ze zm.), dalej u.s.w. zwrócił się drogą elektroniczną do Kancelarii Sejmiku Województwa [...] o udostępnienie mu wglądu do dokumentacji dotyczącej tajnego głosowania nad uchwałą w sprawie wyboru Wicemarszałka Województwa [...] podczas sesji w dniu 20 grudnia 2019 r., w tym m. in. do protokołu z głosowania, listy głosujących i kart do głosowania. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Kancelarii Sejmiku w piśmie z 7 stycznia 2020 r. wyjaśniła, że do wglądu zostanie udostępniona dokumentacja głosowania tajnego w postaci Protokołu Komisji Skrutacyjnej z przeprowadzonego głosowania w sprawie wyboru Wicemarszałka Województwa [...] oraz lista obecności radnych województwa na XVI Sesji Sejmiku w dniu 20 grudnia 2019 r. Odnośnie natomiast udostępnienia kart do głosowania wyjaśniono, że do wniosku w tej części organ ustosunkuje się po uzyskaniu opinii prawnej, o której wydanie wystąpiono.
Wspomniana odpowiedź znalazła się w kolejnym piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r. podpisanym przez Dyrektora Kancelarii Sejmiku Województwa [...]. Zgodnie z nią, wniosek o udostępnienie kart do głosowania nie może być uwzględniony, ponieważ udostępnienie zamkniętej koperty z kartami do głosowania może nastąpić na wniosek odpowiedniego organu w toku postępowania prowadzonego w zakresie oceny i weryfikacji legalności uchwały Sejmiku.
W dniu 22 stycznia 2020 r. A.S. skierował do Sejmiku Województwa [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych stanowiących karty do głosowania tajnego wszystkich radnych głosujących w sprawie wyboru w dniu 20 grudnia 2019 r. Wicemarszałka Województwa [...], przy czym jako formę przekazania informacji wskazał wgląd do kart tajnego głosowania oraz obustronne skopiowanie każdej karty lub umożliwienie ich sfotografowania.
W piśmie z 5 lutego 2020 r. Sekretarz Województwa działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...] poinformował wnioskodawcę, że brak jest podstaw do rozpatrzenia jego wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ karty z przeprowadzonego głosowania tajnego nie stanowią informacji publicznej. W takim przypadku obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy na piśmie o zajętym stanowisku.
W skardze z dnia 25 lutego 2020 r. nazwanej skargą na bezczynność organu Województwa [...] – Sejmiku Województwa [...], radny A. S. wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa [...] lub Przewodniczącego Sejmiku Województwa [...] do udostępnienia skarżącemu do wglądu z możliwością sporządzenia kopii, kart do głosowania tajnego z wyborów wicemarszałka województwa, które odbyły się 20 grudnia 2019 r. Powołał się przy tym na obowiązek organu związany z realizacją uprawnień kontrolnych radnego wynikających z art. 23 ust. 3b u.s.w., jak i z udzieleniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 22 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu skargi opisał stan faktyczny sprawy kwestionując między innymi odmowę uwzględnienia jego wniosku z 7 stycznia 2020 r. opartego na treści art. 23 ust. 3b u.s.w., dokonaną pismem z 21 stycznia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do żądania skargi w zakresie, w jakim dotyczy realizacji uprawnień kontrolnych radnego wynikających z art. 23 ust. 3b u.s.w.,
Sejmik Województwa [...] reprezentowany przez Marszałka Województwa zastępowanego przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi ze względu na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu pierwszego z tych wniosków autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że uprawnienie radnych, o którym mowa w art. 23 ust. 3b u.s.w. jest kompetencją kontrolną radnego wykonywaną w ramach stosunków wewnątrzadministracyjnych, a te co do zasady są wyłączone spod kognicji sądowoadministracyjnej. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej w jej aspekcie zewnętrznym, mając na celu ochronę prawa podmiotowych podmiotów administrowanych, a nie ochronę kompetencji podmiotów uprawnionych do kontroli prowadzenia spraw województwa. Już tylko z tego powodu skarga powinna zostać odrzucona.
Zarządzeniem z dnia 27 kwietnia 2020 r. skargę na odmowę udostępnienia radnemu A. S. kart z głosowania w sprawie wyboru wicemarszałka województwa zawartą w piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r., znak [...] podpisanym przez Dyrektora Kancelarii Sejmiku Województwa [...], wyłączono do rozpoznania w odrębnym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że ze względu na objęcie jedną skargą dwóch różnych spraw zainicjowanych dwoma różnymi pismami skarżącego, złożonymi w różnych datach (7 i 22 stycznia 2020 r.), i opartymi na zupełnie odmiennych podstawach prawnych, konieczne było rozdzielenie tych spraw. Sprawy te nie mogły bowiem być objęte jedną skargą, co w myśl art. 111 § 1 p.p.s.a. warunkuje obligatoryjne połączenie spraw toczących się przed sądem administracyjnym w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Sąd nie znalazł następnie podstaw do połączenia obu tych spraw w trybie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Mimo bowiem pozostawania tych spraw ze sobą w faktycznym związku, ze względu na różne podstawy prawne wniosków sformułowanych w obu tych sprawach, a także z uwagi na różne w istocie przejawy działalności administracji publicznej mającej zgodnie ze skargą być poddane kontroli sądu administracyjnego w obu tych sprawach (t.j. nieudostępnienie żądanej dokumentacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej weryfikowane przed sądami administracyjnymi w drodze skargi na bezczynność oraz zawarta w piśmie organu z 21 stycznia 2020 r. odmowa udostępnienia kart do głosowania żądanych przez radnego w trybie art. 23 ust. 3b u.s.w.), ich rozstrzygnięcie oparte być musi na różnych podstawach prawnych i może być też odmienne.
Ze względu na powyższe Sąd przyjął, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była w istocie zawarta w piśmie Dyrektora Kancelarii Sejmiku Województwa [...] z 21 stycznia 2020 r. odmowa udostępnienia kart do głosowania żądanych przez radnego A. S. w trybie art. 23 ust. 3b u.s.w. Natomiast skarga na bezczynność Sejmiku Województwa [...] w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 22 stycznia 2020 r. dotyczącym udostępnienia kart do głosowania tajnego w sprawie wyboru wicemarszałka województwa z 20 grudnia 2019 r., zostanie rozpoznana w osobnym postępowaniu.
Określony powyżej przedmiot niniejszej skargi nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego, albowiem nie mieści się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Należy zauważyć, że skarżący A. S., określając podstawę prawną wniosku, jak i formułując skargę, wyraźnie powołał się na brzmienie art. 23 ust. 3b u.s.w., który reguluje uprawnienia radnego przysługujące mu w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Przepis ten wyposaża radnych m. in. w kompetencje żądania informacji związanych z działalnością urzędu marszałkowskiego, a także spółek z udziałem samorządu województwa, spółek handlowych z udziałem wojewódzkich osób prawnych, wojewódzkich osób prawnych, wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych.
Należy zauważyć, że w sprawach wykonywania mandatu radnego po obu stronach występują organy władzy publicznej. Jeżeli więc nie ma wyraźnego przepisu określającego właściwość sądów administracyjnych do rozstrzygania sporów w tym zakresie, to nie można domniemywać właściwości tych sądów. Przepis art. 3 p.p.s.a. nie wymienia bowiem tego rodzaju spraw jako należących do kognicji sądów administracyjnych. Żaden przepis ustaw szczególnych również nie przewiduje takiej sądowoadministracyjnej kontroli sporów wynikłych na gruncie stosowania przepisu art. 23 ust. 3b u.s.w. Regulacja ta nie wskazuje sankcji w przypadku, gdyby organ bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji. Ujemnych konsekwencji na skutek zaniechania ze strony właściwego organu poszukiwać należałoby w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 78 i n. u.s.w. Działania właściwych organów województwa mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania im wotum zaufania na podstawie art. 34a u.s.w.
Niemniej jednak odmowa udostępnienia informacji nie została poddana kognicji sądów administracyjnych (por. poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Krakowie z 15 kwietnia i z 12 czerwca 2019 r., II SA/Kr 293/19 i III SA/Kr 278/19).
Należy również zauważyć, że uprawnienie kontrolne przyznane radnym województwa, o jakim mowa w art. 23 ust. 3b u.s.w., zostało wprowadzone do systemu ustaw samorządowych na skutek nowelizacji tych ustaw (tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa) ze stycznia 2018 r. Uprawnienia te wprowadzono na wzór niemal identycznych w swej istocie uprawnień przysługujących posłom oraz senatorom, z tą tylko różnicą, że uprawnienia radnych ograniczone są do jednostki samorządu terytorialnego, w której radny został wybrany.
W związku z tym uprawnione jest odwołanie się przy ocenie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odmowę udostępnienia radnemu województwa kart do głosowania w trybie art. 23 ust. 3b u.s.w., do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie analogicznych przepisów art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2016 r. poz. 1510 ze zm.). W tym zakresie należy zauważyć, że na gruncie stosowania art. 19 i 20 ostatnio przywołanej ustawy dotyczących realizacji uprawnień posłów i senatorów oraz odpowiadających im obowiązków podmiotów wymienionych w tych przepisach, również został w orzecznictwie wyrażony pogląd, że nie następuje ona w formie aktów lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Poseł (senator), korzystając z wymienionych tam uprawnień, działa bowiem "w wykonywaniu mandatu", tudzież "w wykonywaniu swych obowiązków poselskich lub senatorskich", a nie w imieniu własnym, jako indywidualny podmiot praw i obowiązków, wobec którego wymienionemu organowi administracji przysługiwałoby prawo (a zarazem spoczywałby na nim obowiązek) władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o żądaniu udostępnienia informacji i materiałów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2014 r., IV SAB/Wa 106/14).
Jak wynika natomiast ze skargi, A. S. wystąpił do organu administracji samorządowej, korzystając z uprawnień przysługujących mu jako przedstawicielowi władzy uchwałodawczej, a nie jako indywidualnemu podmiotowi praw i obowiązków. Dlatego należy podzielić przedstawione wyżej poglądy i przyjąć brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Na koniec trzeba dodać, że tak samo należałoby ocenić skargę A. S., gdyby przyjąć, że dotyczy ona bezczynności Sejmiku Województwa [...] w zakresie realizacji uprawnień kontrolnych skarżącego radnego wynikających z art. 23 ust. 3b u.s.w. poprzez nieudostępnienie radnemu materiałów w postaci kart do głosowania tajnego w sprawie wyboru wicemarszałka województwa, który odbył się w dniu 20 grudnia 2019 r. Zgodnie bowiem z przytoczonym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oznacza to więc, że skoro sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli legalności działań podejmowanych przez organy samorządu województwa w trybie art. 23 ust. 3b u.s.w., to nie należą do właściwości sądów administracyjnych również skargi na bezczynność w tym zakresie.
W świetle przedstawionych okoliczności, uznać trzeba, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.