Uzasadnienie
Decyzją z 1 czerwca 2023 r. znak: SKO.PS/80/4022/2395/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Stopnica z dnia 30 marca 2023 r. znak: MGOPS.5211.000211.2023 orzekającą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności A. B. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że R. B. jest synem osoby wymagającej opieki – A. B., która, jak wynika z akt sprawy, jest wdową i została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza z przesłanek dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki.
SKO powołało się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "u.ś.r.", oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy – w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W rezultacie, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie SKO organ I instancji, odmawiając zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż nie da się ustalić kiedy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.
Mimo tego, w ocenie Kolegium, zaistniała w sprawie przesłanka powodująca konieczność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
W dniu 28 lutego 2023 r. R. B. oświadczył, że zaprzestał prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 lutego 2023 r.
Z informacji Burmistrza Miasta i Gminy Stopnica z dnia 9 marca 2023 r. wynika, że R. B. posiada grunt o powierzchni 1,0000 ha, co stanowi 1,3520 ha przeliczeniowych. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) pismem z dnia 15 marca 2023 r. poinformowała, że R. B. złożył wniosek o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych, a sprawa jest w trakcie postępowania administracyjnego.
Odwołując się do przepisów art. 3 pkt 22 i art. 17 b u.ś.r., uchwały NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, jak również art. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2022 poz. 2001 z późn. zm.) i art. 4 ust. 1 lit. a i lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiej nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z późn. zm.), art. 2 pkt 14 i art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm.), Kolegium uznało, że ponieważ skarżący jest zarejestrowany w systemie ewidencji producentów rolnych, nie zaprzestał on prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Złożył co prawda wniosek o wykreślenie z tej ewidencji, jednak akta sprawy nie wskazują aby doszło do wykreślenia. Figurowanie w systemie ewidencji producentów rolnych Agencji świadczy zaś o tym, że prowadzi działalność rolniczą, co wynika z wyżej przywołanych przepisów, a co z kolei powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Skarżący musiałby całkowicie zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w tym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł R. B., zarzucając decyzji SKO naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:
- - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej prawa do świadczenia,
- - art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranych w sprawie dowodów skutkującą przyjęciem, że wnioskodawca R. B. jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy jest to sprzeczne z faktami, albowiem w chwili wydania decyzji przez SKO w Kielcach tj. 1 czerwca 2023 r., ale również w dniu 30 marca 2023 r., w którym decyzję wydawał organ I instancji, wnioskodawca nie był rolnikiem, gdyż przestał nim być w dniu 14 marca 2023r., na okoliczność czego Kierownik ARiMR w Busku-Zdroju wydał decyzję o wykreśleniu z ewidencji producentów wnioskodawcę R. B. oraz uchylił jego numer identyfikacyjny.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, a z ostrożności procesowej o dopuszczenie dowodu z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Busku-Zdroju z dnia 14 marca 2023 r.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący podniósł, że w chwili wydania decyzji przez organ I instancji nie był już rolnikiem również z formalnego punktu widzenia, co zostało potwierdzone ww. decyzją Kierownika Biura ARiMR. Niemniej jednak po uzyskaniu tej decyzji a przed wydaniem przez organ I instancji decyzji odmawiającej prawa do świadczenia nie został w ogóle pouczony o konieczności przedłożenia takiej decyzji. O potrzebie tej powziął wiedzę dopiero wówczas gdy w sposób czytelny uświadomiło to SKO w Kielcach w wydanej decyzji. Poprzednio pozostawał w przekonaniu, że organ z urzędu posiada "wgląd" do omawianej decyzji ARiMR. Nie załączył również tej decyzji do odwołania ponieważ w treści decyzji organu I instancji słowem nie wskazano, że brak dokumentu stanowi ujemną przesłankę w zakresie dochodzonego świadczenia.
W związku z powyższym, wobec powzięcia takiej wiedzy, dopiero na tym etapie przedkłada wymieniony dokument, wnosząc o jego dopuszczenie w charakterze dowodu w sprawie. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł również, że doszło do naruszenia przepisów postępowania takich jak art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy, skutkującego wydaniem decyzji określonej treści. W konsekwencji zostało wykazane, iż R. B. spełnia przesłanki do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowa przyznania tego prawa wynika z naruszenia przepisów wskazanych na wstępie. Dlatego zarzuty i wnioski niniejszej skargi uznać należy za zasadne.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanym przypadku, jakkolwiek SKO w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium uznało, że inny jest powód tej odmowy. Organ I instancji jako jedyną podstawę decyzji negatywnej wskazał fakt, że nie da się ustalić kiedy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała. Organ odwoławczy słusznie zwrócił w tym zakresie uwagę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 – nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 11 lipca 2017r., sygn. I OSK 1600/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2018r., sygn. III SA/Gd 413/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. II SA/Go 274/18).
W ocenie Kolegium natomiast skarżący nie spełnił przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Zgodnie z art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
- 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 ustawy).
Co do zasady nie ma obowiązku badania treści tego oświadczenia (tj. co do faktów) przez organy orzekające w sprawie, co jednak nie wyklucza możliwości oceny prawdziwości oświadczenia jako dowodu w sprawie. Ocena ta powinna się przy tym odbywać z poszanowaniem ogólnych reguł swobodnej oceny dowodów, tym bardziej że oświadczenie jest składane właśnie pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Rację ma SKO, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 30 maja 2023 r., sygn. II SA/Ke 260/23).
Należy jednak zauważyć, że w niniejszym przypadku – jak już zauważono – organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z zupełnie innego powodu, tj. z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. – ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia. Jak słusznie podnosi skarżący, a co wynika z akt administracyjnych, na żadnym etapie postępowania czy to przed organem I czy II instancji nie został on pouczony o tym, że otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w jego przypadku jest uzależnione od przedłożenia decyzji o wykreśleniu z rejestru producentów rolnych ARiMR. Jak się zaś okazało, Kolegium potraktowało brak wykazania tego faktu, tj. wykreślenia z ewidencji (np. poprzez złożenie decyzji o wykreśleniu) w zasadzie za jedyną przeszkodę do uzyskania świadczenia.
W ocenie tego organu bowiem fakt figurowania w ewidencji producentów rolnych świadczy o tym, że skarżący prowadzi działalność rolniczą. Tymczasem zarówno SKO, jak i organ I instancji posiadały wiedzę o tym, że skarżący złożył wniosek o wykreślenie z tej ewidencji. Potwierdza to zresztą pismo Dyrektora ARiMR z dnia 15 marca 2023 r., z którego wynika, że wniosek taki został złożony przez skarżącego w dniu 21 lutego 2023 r. (k. 31 akt postępowania). Co więcej, jak wynika z treści decyzji dołączonej do skargi, Dyrektor ARiMR wydał decyzję o wykreśleniu w dniu 14 marca 2023 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W tej sytuacji postępowanie organów, a zwłaszcza SKO, które odmowę przyznania świadczenia oparło właśnie na niewykazaniu faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego poprzez wykreślenie z ewidencji producentów rolnych, narusza w sposób istotny przepisy art. 9, 10 § 1 i 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie natomiast do treści art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uszczegółowieniem tej ostatniej zasady jest art. 79a § 1 K.p.a., który w zdaniu 1. stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W ocenie Sądu w niniejszym przypadku doszło do naruszenia przez SKO powyższych przepisów w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem jedyną istotną przeszkodą dla uznania, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, był brak wyrejestrowania się przez niego z systemu ewidencji producentów rolnych ARiMR, organ powinien był pouczyć o tym skarżącego, zwłaszcza że organ I instancji nie wskazywał akurat tego faktu za przeszkodę w przyznaniu świadczenia, a skarżący faktycznie uzyskał wykreślenie z ewidencji. Naruszenie procesowych uprawnień skarżącego doprowadziło w konsekwencji do nieprawidłowych i niepełnych ustaleń w zakresie wręcz kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy, niewątpliwym jest bowiem że na datę orzekania przez organy obu instancji skarżący nie był zarejestrowany jako producent rolny. Oznacza to istotne naruszenie także przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione wyżej spostrzeżenia, biorąc także pod uwagę fakt wykreślenia skarżącego z ewidencji producentów rolnych.