Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] nakładającej na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 3.500 zł. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków oraz godzin odjazdu, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o nałożeniu na M. M. kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 14 sierpnia 2009 r. dokonano kontroli zgodności wykonywanych przez M. M. usług w krajowym transporcie drogowym osób, z posiadanym przez niego zezwoleniem nr 0000930. Kontrolowano kurs B. - K. W miejscowości C. autobus kierowany przez M. M. został zatrzymany przez patrol policji wraz z upoważnionymi do kontroli pracownikami Urzędu Marszałkowskiego. Kontrolujący okazali kierowcy legitymacje służbowe oraz poinformowali o prawach i obowiązkach wynikających z kontroli oraz o jej zakresie. W trakcie kontroli ustalono, że autobus o godzinie 4.40 wykonywał kurs z jedną pasażerką od miejscowości C. w kierunku K., tj. niezgodnie z aktualnym rozkładem jazdy.
Ponadto kurs powinien rozpocząć się o godzinie 5.15 z miejscowości B., a rozpoczął się o godzinie 4.40 z miejscowości C. W związku ze stwierdzeniem wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu, nałożono na przedsiębiorcę karę w wysokości 3000 zł., a za naruszenie godzin odjazdu w wysokości 500 zł.
Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa nałożył na M. M. karę pieniężną w kwocie 3.500 zł. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu i godzin odjazdu.
Na skutek odwołania M. M., który zarzucił, że w trakcie kontroli pracownicy nie okazali mu legitymacji służbowych, ani nie poinformowali o prawach i obowiązkach oraz zakresie kontroli, błędnie uznano, że autobus wykonywał kurs od miejscowości C. w kierunku K., autobus nie posiadał tablic kierunkowych, a podróżowała nim znajoma kierowcy, która nie została przesłuchana – SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia, czy w trakcie kontroli przedsiębiorca wykonywał planowy kurs w ramach działalności przewozowej na trasie B. – K., czy pracownicy Urzędu Marszałkowskiego zachowali wymogi określone w przepisach rozporządzenia w sprawie zasad przeprowadzania kontroli, w tym prawidłowości sporządzenia protokołu. W tym celu Kolegium uznało za niezbędne przesłuchanie zarówno kierowcy jak i pasażerki autobusu.
Organ I instancji w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania trzykrotnie wzywał M. M. do stawienia się celem przesłuchania w charakterze świadka w sprawie przedmiotowej kontroli. Dwa z wezwań mimo dwukrotnego awizowania nie zostały odebrane przez adresata. Trzecie odebrała natomiast żona przewoźnika G. M.. Mimo tego M. M. nie stawił się na żadne wezwanie, ani nie złożył żadnych wyjaśnień w sprawie. W tej sytuacji organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...].
W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 92 ust.1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz L.p. 2.2.3 załącznika do tej ustawy określającego wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia obowiązków i warunków wynikających z tej ustawy. Ponadto podał, że podstawowym dowodem w przedmiotowej sprawie jest protokół kontroli przewoźnika sporządzony przez uprawniony organ. Protokół ten został spisany w obecności policjanta, który swoim podpisem potwierdził prawidłowość zawartych w nim ustaleń. M. M. nie zgodził się wprawdzie z tym protokołem, ale nie stawił się na wezwanie organu, ani też nie złożył żadnych innych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.
Ponieważ więc organ ustalił, że M. M. wykonywał kurs o godzinie 4.40. z miejscowości C., której to miejscowości nie uwzględniono w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy na trasie B. – M. – C. – K. objętej zezwoleniem nr 0000930, bezsporne jest, że przewoźnik zmienił ustaloną trasę przejazdu. Nie można jednak, zdaniem organu II instancji uznać, tak jak to przyjął organ I instancji, że przewoźnik zmieniając trasę naruszył również warunki zezwolenia dotyczące godziny odjazdu. Obowiązujący go rozkład jazdy nie określał bowiem godziny odjazdu z miejscowości C., a z protokołu kontroli nie wynika, aby przewoźnik naruszył inne godziny odjazdu autobusu określone w rozkładzie. W konsekwencji SKO uznało, że brak było podstaw do nałożenia na przedsiębiorcę kary w wysokości 500 zł. za wykonywanie przewozu z naruszeniem warunków dotyczących godzin odjazdu.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M., wnosząc o umorzenie nałożonej na niego kary w całości. Skarżący powtórzył zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz wyraził pogląd, że organ przed wydaniem decyzji o nałożeniu na przedsiębiorcę tak dużej kary pieniężnej powinien wnikliwie wysłuchać wszystkich wyjaśnień.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn jakie w niej wskazano.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przytaczanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. Nr 125/07 poz. 874 ze zm.) Podstawą prawną nałożonej kary pieniężnej był natomiast art. 92 ust. 1 i 4 tej ustawy oraz L.p. 2.2 pkt 2 i 3 załącznika do niej. Wskazane przepisy dotyczą tzw. odpowiedzialności administracyjnej podmiotów wykonujących przewóz drogowy. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę zasadnie nie miały wątpliwości, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczyło to również przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W tym zakresie organ II instancji szczególną wagę nadał przeprowadzonemu w sprawie dowodowi z protokołu kontroli przewoźnika sporządzonemu przez uprawniony organ wyjaśniając, że był to podstawowy i jedyny dowód w sprawie.
Z żadnego przepisu ustawy o transporcie drogowym, ani rozporządzenia wykonawczego do niej nie wynika jednak, aby w postępowaniu administracyjnym wszczynanym wobec przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyłączone było stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bądź aby dowód z protokołu kontroli był jedynym dopuszczalnym, bądź niepodważalnym dowodem na okoliczność stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skoro tak, to w sprawie miały zastosowanie przepisy Działu II Rozdziału 4 kpa, a także zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z odnośnymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa).
Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 kpa).
Zasadnicza wątpliwość zgłaszana w toku postępowania przez skarżącego, a także dostrzeżona przez SKO przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, dotyczyła tego, czy w trakcie kontroli przedsiębiorcy przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2009 r. wykonywał on planowy kurs w ramach działalności przewozowej na trasie B. – K. M. M. utrzymywał bowiem, że kierowany przez niego autobus nie miał tablicy kierunkowej i nie przewoził pasażerów, a jedynie jego znajomą. Skarżący kwestionował też prawidłowość sporządzenia protokołu z kontroli twierdząc w odwołaniu z dnia 24 listopada 2009 r., że w dniu kontroli nie został sporządzony żaden protokół. Skarżący stwierdził też, że znajoma która siedziała w pojeździe w czasie kontroli w dniu 14 sierpnia 2009 r. nie została przesłuchana.
SKO uznając podniesione wątpliwości za istotne uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] i poleciło organowi I instancji ustalenie wskazanych okoliczności, do czego niezbędne miało być przesłuchanie zarówno kierowcy, jak i pasażerki autobusu, o co strona wnosiła. Tymczasem organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie, nie wykonał przedstawionych wskazań i nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów, uzasadniając to trzykrotnym niestawiennictwem M. M. na terminy przesłuchania w charakterze świadka. Taki sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaakceptował organ II instancji nie odnosząc się w żaden sposób do własnych wcześniejszych zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] W efekcie SKO w oparciu o te same dowody, a ściślej w oparciu o ten sam jedyny przeprowadzony w sprawie dowód, wyciągnęło wnioski odmienne, niż przy pierwszym rozpoznaniu sprawy.
Organ II instancji uznał bowiem, że nie ma wątpliwości co do tego, że w trakcie kontroli przedsiębiorcy przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2009 r. wykonywał on planowy kurs w ramach działalności przewozowej na trasie B. – K. Z takim wnioskiem, a także ze sposobem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji rozpatrujące sprawę nie można się zgodzić.
Nie można w szczególności uznać, że fakt trzykrotnego niezgłoszenia się przez skarżącego M. M. na przesłuchanie w charakterze świadka, mimo trzykrotnego, skutecznego doręczenia mu wezwania na te przesłuchania (dwa razy w trybie art. 44 kpa i raz w trybie art. 43 kpa), pozwalał organom administracji na pominięcie dowodów wnioskowanych przez stronę oraz zaleconych do przeprowadzenia przy pierwszym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy. W świetle przepisów kpa nie budzi bowiem wątpliwości, że strona postępowania nie jest zdolna do występowania w swojej sprawie w charakterze świadka. Sama treść pojęcia świadka w sensie procesowym wyłącza stronę jako świadka (E. Iserzon (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV, Warszawa 1970, str. 171). Wynika to też z ustanowienia w kpa odrębnego środka dowodowego w postaci przesłuchania stron (art. 86 kpa) oraz z wprowadzenia instytucji oświadczeń stron (art. 75 § 2 kpa).
W tej sytuacji wezwanie M. M. (co do którego nie może być wątpliwości, ze występował w sprawie w charakterze strony) na wyżej wspomniane przesłuchania w charakterze świadka były wadliwe, a przez to z faktu niestawienia się go na nie, organy nie mogły wyciągać dla niego negatywnych konsekwencji. Byłoby to bowiem sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 kpa. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Ponadto nawet niestawiennictwo skarżącego na prawidłowe wezwanie nie pozwalało organom administracji na odstąpienie od przeprowadzenie wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania w charakterze świadka pasażerki autobusu skarżącego, która jechała w nim w czasie kontroli z dnia 14 sierpnia 2009 r. Ze względu na wynikający z art. 7 kpa obowiązek podejmowania przez organy administracji w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ miał obowiązek wezwać skarżącego do wskazania imienia, nazwiska i adresu świadka, skoro uznał potrzebę jego przesłuchania. Dopiero odmowa udzielenia takich informacji lub brak reakcji strony na takie wyraźne wezwanie pozwalał organowi na odstąpienie od przeprowadzenia tego dowodu.
Organy administracji zaniechały również w sprawie przeprowadzenia dalszych dowodów koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponieważ skarżący kwestionował fakt wykonywania przez niego w czasie kontroli w dniu 14 sierpnia 2009 r. planowego kursu w ramach działalności przewozowej na trasie B. – K., a także kwestionował przebieg samej kontroli, a zwłaszcza zastanawiający fakt sporządzenia protokołu z tej kontroli pismem maszynowym, niezbędne było przesłuchanie na te okoliczności w charakterze świadków osób przeprowadzających kontrolę. Jeżeli po przeprowadzeniu wskazanych wyżej dowodów, lub po usprawiedliwionym stwierdzeniu niemożliwości ich przeprowadzenia pozostałyby nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia obowiązany był rozważyć potrzebę przesłuchania M. M. w charakterze strony, do czego upoważnia art. 86 kpa.
Przedstawiona argumentacja wskazuje, że pominięcie wnioskowanego przez stronę dowodu z zeznań świadka, a także nieprzeprowadzenie pozostałych wskazanych wyżej dowodów – stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 77 § 1 oraz 78 § 2 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem wykazania przez przedsiębiorcę, że w czasie kontroli nie wykonywał transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w posiadanym przez niego zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków, ukaranie M. M. karą pieniężną za takie naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym byłoby niedopuszczalne.
Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wezwie stronę do wskazania danych osobowych osoby, której przesłuchania w charakterze świadka się domaga. Organ rozważ też potrzebę przeprowadzenia dalszych wskazanych wyżej dowodów, a w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 86 kpa rozważy też potrzebę przesłuchania w charakterze strony M. M.. Następnie organ oceni wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody i wyda stosowną do wyniku ustaleń decyzję. Organ ten będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Organ zwróci też uwagę na fakt powołania w protokole z kontroli przeprowadzonej w sprawie w dniu 14 sierpnia 2009 r. nieobowiązujących już w tym czasie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76/08 poz. 454), które to rozporządzenie zostało pośrednio uchylone na skutek uchylenia z dniem 7 marca 2009 r. przez art. 37 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.09.18.97), przepisu art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zawierającego delegację do wydania tego rozporządzenia. Organ rozważy, czy wskazana zmiana stanu prawnego ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.