Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia S. B. i M. B. na postanowienie Starosty z dnia 10 maja 2019 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ujawnionego i wykazanego błędu w działaniach geodety uprawnionego S. G. w dniu 30 listopada 2016 r., (operat nr [...]), tj. sporządzonej mapy z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 622/2, obr. [...], gm. B., niezgodnie z ewidencją gruntów i budynków
- - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że w niniejszej sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze kierując się pouczeniem co do sposobu zaskarżenia zawartym w postanowieniu Starosty z dnia 10 maja 2019 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke [...] stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w z art. 125 Kpa. Zaskarżone postanowienie wydał bowiem organ rzeczowo niewłaściwy do rozpatrzenia zażalenia. Sąd wskazał, że zarówno treść wniosku jak i kompetencje starosty związane z żądaniem skarżących świadczą o tym, że w rozpoznawanej sprawie Starosta orzekał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Uwzględniając w powyższym zakresie orzeczenie WSA w Kielcach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) jako organ II stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej na nowo rozpoznał zażalenie S. B. i M. B. na postanowienie Starosty z dnia 10 maja 2019 r. znak: [...].
W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku S. B. i M. B. z dnia 11 kwietnia 2019 r. Zdaniem Starosty poprawa operatu nr [...] dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego oraz przyłączy w, ks, eN na działce nr 622/2 położonej w obr. [...], gm. B. wykonanego przez Geodetę Uprawnionego S. G. nie jest dokonywana w postępowaniu administracyjnym, lecz w cywilnym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie S. B. i M. B. powołując się na przepisy art. 7d pkt 1 lit a oraz art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne domagali się "wprowadzenia korekty bądź nakazania geodecie sporządzenia nowej mapy, zgodnej z ustaleniami dokonanymi w latach 1966-1969 (art. 31 ust. 2 cyt. ustawy)".
WINGiK rozpatrując zażalenie uznał, że z treści wniosku nie wynika wprost żądanie S. i M. B. kierowane do Starosty. Nie wiadomo czy wniosek dotyczy przeprowadzenia postępowania w stosunku do geodety, który nieprawidłowo wykonał pracę geodezyjną udokumentowaną w operacie geodezyjnym nr [...] lub też dotyczy żądania podjęcia działań w odniesieniu do dokumentacji przyjętej przez Starostę do zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego sporządzoną mapę z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 622/2 w obr. [...], gm. B. Natomiast wskazane przez nich przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, że wniosek dotyczy aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców.
W ocenie organu odwoławczego, wobec zaistniałych okoliczności organ I instancji powinien ustalić rzeczywistą treść żądania wnioskodawców i dopiero wówczas wydać stosowne rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując samowolnej interpretacji wniosku organ I instancji przedwcześnie odmówił wszczęcia postepowania w sprawie.
W skardze do tut. Sądu S. B. i M. B. zakwestionowali stwierdzenie organu dotyczące niesprecyzowania przez nich zawartego we wniosku żądania. Podkreślili, że Starosta w niniejszej sprawie działał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, co nie budziło żadnych wątpliwości. Jako nieporozumienie uznali też argumentację organu wskazującą, że w kwestii sporządzonej mapy z wykazanym błędem podczas inwentaryzacji powykonawczej w dniu 30.11.2016 r. przez uprawnionego geodetę S. G., do jej skorygowania, sprostowania i naprawienia wyrządzonej szkody, właściwy jest sąd powszechny.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "Ppsa", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa Sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej.
Jak podkreśla się w orzecznictwie, granice zaskarżenia aktu nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Te ostatnie mogą być bowiem często szersze od zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 11.04.2007 r., II OSK 610/06). Zakresem rozpoznania sądu objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte (por. wyrok NSA z 15.11.2006 r., II OSK 1353/05).
Przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 10 maja 2019 r., zostały wydane z naruszeniem prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim, organ udzielając odpowiedzi na skargę błędnie stwierdza, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest zgodne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaprezentowanym w wyroku z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA.Ke [...]. Zauważyć bowiem należy, że w powołanym wyżej wyroku Sąd nie mógł zająć się i nie zajął merytorycznego stanowiska odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia organu i motywów jakimi kierowało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu wydanym w dniu 5 lipca 2019 r. znak: [...]. Kontrola Sądu sprowadzała się wyłącznie do oceny właściwości organu rozpoznającego zażalenie i uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organu.
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa stwierdził nieważność tego postanowienia. Sąd w uzasadnieniu przedstawił ogólną tezę, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa jest naruszenie przez organ administracji każdego rodzaju właściwości, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ niewłaściwy, co nie można odczytywać jako aprobaty dla słuszności stanowiska organu, który nie był w sprawie właściwy do orzekania. Jest oczywiste, że wydanie decyzji (postanowienia) przez organ niewłaściwy, wyklucza jakąkolwiek ocenę merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez Sąd.
Tym samym powoływanie się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 października 2019 r. dla uzasadnienia prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, jest chybione.
Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu odnośnie konieczności sprecyzowania żądania strony zawartego we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r.
WSA w powołanym wyżej wyroku wskazywał, że Starosta rozpatrując wniosek skarżących z dnia 11 kwietnia 2019 r. orzekał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. Sami skarżący w swoim piśmie wprost odnosili się do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Podnosili również, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu w wyniku wykrycia błędnych informacji.
Obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 393), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
- 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych.
W analizowanej sprawie, skarżący bez wątpienia formułując żądanie "wprowadzenia korekty bądź nakazanie geodecie sporządzenia nowej mapy, zgodnej z ustaleniami dokonanymi w latach 1966 – 1969 z przeprowadzonego rozgraniczenia gruntów i budynków dla obszaru wsi B. oraz gromady B. ze zlecenia Powiatowej Rady Narodowej w K." w powiązaniu z przepisami na które się powoływali, w istocie domagali się aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Bez względu na to, czy wnioskodawcy posłużyli się terminami czy też pojęciami z aktów normatywnych to zakres ich żądania jest jednoznaczny i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, na co słusznie zwracają uwagę skarżący. Zgodnie z zasadą zaufania organ powinien mieć na uwadze, że wniosek może pochodzić od osób nieposiadających wykształcenia prawniczego, a co za tym idzie nieznających terminów i pojęć ustawowych.
Sąd nie kwestionuje ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że organ administracji jest związany żądaniem strony i nie jest uprawniony do samowolnej interpretacji treści wniosku. Przyjmuje się bowiem założenie, że przedmiot postępowania wyznacza treść żądania strony i tylko strona decyduje o jego charakterze. W tym kontekście sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu. Jednakże domaganie się od strony sprecyzowania żądania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do jego treści, natomiast w analizowanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Całość wniosku skarżących pozwala bowiem na jednoznaczne odczytanie jego treści. W ocenie Sądu sugestia organu, że wniosek może dotyczyć wszczęcia postępowania w stosunku do geodety jest całkowicie chybiona.
Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W realiach niniejszej sprawy samo rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe, z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie mniej jednak WINGiK błędnie wskazał okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co oznacza, że w rozumieniu art. 138 § 2 błędne wytyczne mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które wraz z uzasadnieniem stanowi integralną całość decyzji (postanowienia).
Z kolei naruszenie przepisów postępowania, które mogą stanowić podstawę uwzględnienia skargi w całości lub w części następuje, gdy Sąd twierdzi, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika wprost z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa. Wadliwa ocena WINGiK odnośnie konieczności ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżących zawartych we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r., która w istocie nadaje nieprawidłowy kierunek postępowania przed organem I instancji, uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, o czym Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa.
Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 134 § 1 Ppsa Sąd uchylił postanowienie Starosty z dnia 10 maja 2019 r., znak: [...]. Sprawa, której przedmiotem jest aktualizacja danych objętych ewidencja gruntów i budynków, a zatem znajduje się w zakresie kompetencji i uprawnień Starosty, wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia i nie może być formalnie zakończona poprzez odmowę wszczęcia postępowania.
Orzeczenie o kosztach na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oparto o przepis art. 200 Ppsa.