Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 12 kwietnia 2018 r., znak: [...], w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zastosowanie 50% bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, na podstawie art. 134 i art. 144 Kpa stwierdziło nieporuszalność zażalenia.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W opisanym na wstępie piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta poinformował małżonków K. o braku podstaw do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zastosowanie 50% bonifikaty opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W zażaleniu na to pismo J. K. wyjaśnił, że spóźnienie w złożeniu wniosku wynikało ze złego stanu zdrowia.
Kolegium wskazało, że na tle art. 134 Kpa orzecznictwo wyróżnia przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Wśród przyczyn przedmiotowych znajduje się m.in. sytuacja, kiedy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. J. K. wniósł zażalenie na pismo wyjaśniające, które nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, pismo to odnosi się do możliwości udzielenia użytkownikowi wieczystemu bonifikaty, uregulowanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdzie nie przewidziano wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W sensie prawnym nie istnieje więc w niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia, co stanowi podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. i J. małż. K. stwierdzili, że postanowienie Kolegium narusza ich ważny interes rodzinny. Do skargi dołączono pisma Prezydenta Miasta, z których wynika, że w latach poprzednich organ udzielał skarżącym przedmiotowej bonifikaty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane na podstawie art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z mocy art. 144 Kpa przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń. Postanowienie na podstawie art. 134 Kpa jest więc podejmowane we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym podejmuje się czynności mające na celu ustalenie, czy złożony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Na tym etapie postępowania organ nie bada czy środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadniony.
Przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie było pismo Prezydenta Miasta z dnia 12 kwietnia 2018 r., w którym organ informuje skarżących, że wniosek o udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego należy złożyć w terminie do 1 marca roku, za który opłata jest wnoszona. Termin ten jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie ma możliwości jego przywrócenia. W tym miejscy należy wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia.
W niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Materialnoprawną podstawę do żądania udzielenia bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych jest bowiem art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121 ze zm.), dalej "ugn". Przepis ten stanowi, że osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym rok, za który opłata ma być wnoszona, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", (...) właściwy organ udziela na ich wniosek 50% bonifikaty od opłaty rocznej, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona na cele mieszkaniowe lub wykorzystywana na te cele. Wniosek o udzielenie bonifikaty należy złożyć w terminie do dnia 1 marca roku, za który opłata jest wnoszona. Ustawodawca nie sprecyzował formy w jakiej należy udzielić bonifikaty, brak jest jednak podstaw do orzekania w tym przedmiocie w formie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia).
Materia normatywna prawa użytkowania wieczystego uregulowana jest zarówno w Kodeksie cywilnym, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W doktrynie przyjmuje się, że "Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego, natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami określa przede wszystkim sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalania opłat z tytułu wykonywania prawa." (por. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 1998, s. 1527). Nie budzi więc żadnych wątpliwości tut. Sądu, że opłata za użytkowanie wieczyste gruntu, pomimo jej uregulowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ma charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że zastosowanie bonifikaty w tej opłacie nie traci charakteru sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym.
W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania bonifikaty od opłat rocznych, o której mowa w art. 74 ust. 1 ugn, może przybrać formę aktu administracyjnego. Osoba, której właściwy organ odmówi udzielania wskazanej bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego ma więc prawo wystąpienia do sądu powszechnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. II CKU 10/97, Lex nr 30438).
W świetle powyższego, "zażalenie" wniesione w niniejszej sprawie przez J. K. dotyczy pisma niebędącego aktem administracyjnym (postanowieniem, decyzją). Sam wniosek oraz jego rozpatrzenie ma charakter nieformalny, nieuregulowany jakąkolwiek procedurą. Do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu co do bonifikaty właściwy jest sąd powszechny (por. G. Węgrzyn, Bonifikaty od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, LEX/el. 2014). Żaden ze środków zaskarżenia przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zażalenie, odwołanie) nie mógł więc znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący domagali się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zastosowanie bonifikaty. Celu tego nie mogli jednak osiągnąć w drodze zażalenia na pismo niebędące aktem administracyjnym. W konsekwencji, Kolegium prawidłowo stwierdziło, że zażalenie nie jest dopuszczalne.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.