Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z dnia [...] znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odmowy I. K., W. K. oraz J. P. wydania decyzji nakazującej M. i J. N. dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 12,76 x 12,20m usytuowanego na działce nr ew. 683/1 w K., Gm. C. i orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji wszczętego wnioskiem I. K., W. K. oraz J. P. z dnia 13.12.2010r.
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta w oparciu o art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 kpa.
Od decyzji tej odwołali się I. K., W. K. i J. P. domagając się częściowego usunięcia budynku mieszkalnego z uwagi na naruszenie ich własności. Strony podniosły, iż pomimo nakazu wstrzymania przez PINB robót przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. 683/1 w K., Gm. C., inwestorzy dokonali: wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę trapezową, ocieplenia ścianki wschodniej i zachodniej lukarny wraz z położeniem tynku, otynkowania dwóch kominów, położenia na podmurówce od strony północnej izolacji wodoodpornej, położenia od strony północnej i częściowo zachodniej szprycy tynku zacierającej ubytki rozpadających się pustaków, wykonania podbitki więźby dachowej, zamontowania rynien i rur spustowych, otynkowania części ściany od strony wschodniej i podmurówki wraz z położeniem koloru, obróbek blacharskich przy kominach.
Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny:
W wyniku kontroli w dniu 18.01.2007r. na działce nr ew. 683/1 w K. 121, Gm. C. stwierdzono, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym murowanym o wymiarach 12,76 x 11,20m, parterowym z poddaszem użytkowanym, częściowo podpiwniczonym, z dwuspadowym dachem o konstrukcji drewnianej, krytym eternitem. W ścianie szczytowej zachodniej znajduje się okno na poddaszu. Budynek posiada instalację elektryczną, wodną, kanalizacyjną i centralnego ogrzewania i jest użytkowany.
Właściciele działki nr 683/1 M. i J. N. do protokołu oględzin podali, że poprzedni jej właściciele wybudowali w latach 50-tych drewniany budynek o wymiarach 6,0 x 11,80m odsunięty od zachodniej granicy działki ok. 0,4m. W 1991r. małżonkowie N. rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego murowanego, ze ścianą zachodnią w granicy działki, wykonując wokół budynku drewnianego fundament wylewany, wymurowali ściany parteru i poddasza o wymiarach w rzucie 12,76 x 11,20m, w 2001r. wykonali nową dwuspadową konstrukcję dachu pokrytą eternitem. Budynek użytkują od 2000r., bez dokonania jego odbioru.
Obecni podczas oględzin J. P. oraz I. i W. K. twierdzili, że budynek mieszkalny został wybudowany w latach 2000-2003 i narusza ich własność w północnym narożniku działki. Poprzedni budynek był odsunięty od granicy ok. 3m.
Organ I instancji po ustaleniu, że nowy budynek posiada znacznie większe rozmiary niż stary, a małżonkowie N. nie posiadają wymaganego pozwolenia na budowę nowego budynku, postanowieniem z dnia [...] znak: [...] podjętym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane związane z budową nowego budynku, w sytuacji, gdy budowa nie została zakończona pod względem prawnym i nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie do 15.05.2007r. zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania obowiązków w terminie, decyzją z dnia [...] znak: [...] PINB nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił powyższą decyzję oraz postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu [...] PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego kolejne postanowienie (znak: [...]) nakazujące małżonkom N. wstrzymać roboty budowlane, zobowiązując ich do złożenia oprócz dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] dodatkowo oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 15.01.2008r. Wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w terminie, decyzją z dnia [...] znak: [...] PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku.
W wyniku złożonego odwołania WINB decyzją z dnia [...] znak: [...] powyższe rozstrzygnięcie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego PINB wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego z powodu zrealizowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż budowa nie została zakończona pod względem prawnym oraz zobowiązał M. i J. N. do przedłożenia w terminie do dnia 30.04.2009r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po wykonaniu nałożonych obowiązków postanowieniem z dnia [...] znak: [...] ustalił dla M. i J. N. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000zł, które w wyniku złożonego zażalenia zostało utrzymane w mocy przez ego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...].
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda umorzył kwotę 40.000zł ustalonej opłaty legalizacyjnej, zaś decyzją z dnia [...] znak: [...] rozłożył na 36 rat pozostałą do zapłaty opłatę legalizacyjną w kwocie 10.000zł wraz z odsetkami.
Wnioskiem z dnia 13.12.2010r. I. i W. K. oraz J. P. wystąpili do organu I instancji o wydanie M. i J. N. decyzji nakazującej rozbiórkę opisanego budynku usytuowanego na działce nr ew. 683/1 i częściowo na działce nr ew. 682/3 podnosząc, iż inwestorzy wykonują przy budynku roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania.
W wyniku przeprowadzonych w dniu 23.03.2011r. oględzin ustalono, że po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót inwestorzy dokonali: wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę, ocieplenia ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowania kominów i wykonania obróbek blacharskich przy kominach, izolacji wodoodpornej fundamentów, zamontowania rynien i rur spustowych, otynkowania części ścian przy wejściach do budynku, wykonania podbitki więźby dachowej. Nie stwierdzono, aby na poddaszu wykonano ścianki działowe, strop, posadzki i podłogę.
Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za zasadne uznał zreformowanie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] poprzez właściwe sformułowanie rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu organ II instancji za prawidłowe przyjął zakwalifikowanie zakresu wykonanych przez inwestorów robót (już po nakazie wstrzymania robót budowlanych) jako wykończeniowych i konserwacyjnych, mających na celu nie pogorszenie stanu technicznego już istniejącego obiektu. Roboty te bowiem nie doprowadziły do powstania nowych kondygnacji lub pomieszczeń w budynku, którego budowa została praktycznie zakończona przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie zwiększyły się w sposób istotny parametry obiektu. Stan ten, zdaniem WINB, nie dawał podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w oparciu o przepis art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd też postępowanie toczące się przed PINB jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 kpa należało umorzyć.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. K., W. K. i J. P. zarzucili organowi:
- 1) błędne przyjęcie w decyzji z dnia [...], że inwestorzy spełnili warunki umożliwiające ustalenie opłaty legalizacyjnej pomimo braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością;
- 2) błędne uznanie, że zakres wykonanych przez inwestorów robót stanowi roboty wykończeniowe, których nie należy traktować jako samowolne kontynuowanie wstrzymanej budowy podczas, gdy inwestorzy nie spełnili nałożonych na nich obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a w związku z tym nie mogli kontynuować wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych przy realizacji tej inwestycji.
Wedle twierdzeń Skarżących, wybudowanie budynku samowolnie, bez pozwolenia na budowę, uzasadnia zgodnie z art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego usunięcie budynku z obszaru działki stanowiącej ich własność, co zostało udowodnione w czasie przeprowadzenia rozgraniczenia przez geodetę.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Z treści wniosku skarżących z dnia 13.12.2010r. inicjującego postępowanie w mniejszej sprawie wynika, że skarżący domagali się zastosowania przez organ w odniesieniu do budynku zrealizowanego przez M. i J. małżonków N. przepisu art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 1 oraz w art. 49b ust. 2 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Organy orzekające w niniejszej sprawie musiały zatem rozstrzygnąć, czy prace wykonane przez inwestorów, tj. wymiana pokrycia dachowego z eternitu na blachę, ocieplenie ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowanie kominów i wykonanie obróbek blacharskich przy kominach, wykonanie izolacji wodoodpornej fundamentów, zamontowanie rynien i rur spustowych, otynkowanie części ścian przy wejściach do budynku, wykonanie podbitki więźby dachowej stanowią roboty budowlane uzasadniające zastosowanie art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego.
Na wstępie należy zwrócić uwagę na szczególną sytuację jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowie PINB z [...] znak: [...] wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego tj. po sprawdzeniu: zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego, jego wykonania przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane – została ustalona opłata legalizacyjnej dla obiektu realizowanego przez M. i J. Natowskich w wysokości 50.000zł. Wojewoda ustaloną opłatę legalizacyjną w kwocie 40.000zł umorzył, zaś w pozostałej części – w wysokości 10.000zł, rozłożył na raty.
Z uwagi na nieuiszczenie w całości ustalonej postanowieniem PINB z [...] opłaty legalizacyjnej, proces legalizacji samowolnie wybudowanego przez inwestorów budynku mieszkalnego, nie mógł i nie został jeszcze zakończony. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego dopiero po spełnieniu wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu organ wydaje decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (pkt 1), lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (pkt 2).
Rozłożenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 10.000 zł na 36 rat począwszy od [...] oznacza, że dopiero po upływie terminu uiszczenia ostatniej raty, tj. z dniem 15.08.2013r. możliwe będzie zakończenie procesu legalizacji w przepisany prawem sposób (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2009r., sygn. II OSK 867/08, LEX 563555).
Sytuacja powyższa nie może jednak ograniczać inwestora w wykonywaniu prac, które zmierzają do utrzymania obiektu w niepogorszonym stanie. Na akceptację zasługuje stanowisko organu, że wykonanie przez inwestorów prac polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę, ociepleniu ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowaniu kominów i wykonaniu obróbek blacharskich przy kominach, wykonaniu izolacji wodoodpornej fundamentów, zamontowaniu rynien i rur spustowych, otynkowaniu części ścian przy wejściach do budynku, wykonaniu podbitki więźby dachowej należy w konkretnym przypadku zaliczyć do prac mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia stanu technicznego istniejącego budynku. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że nakaz odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki wynika z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zaś sami skarżący w pismach z dnia 21.08.2006r. i 1.07.2009r. wnioskowali o założenie rynien i rur spustowych na budynku.
W kwestii wymiany przez inwestorów pokrycia dachowego z eternitu na blachę, przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż produkcja eternitu - materiału budowlanego, azbestowo-cementowego, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. z 2004r., Nr 3, poz. 20 ze zm.) jest w Polsce zakazana. Ze względu na zagrożenie, jakie niesie ze sobą obecność włókien azbestowych w środowisku opracowany został krajowy "Program usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest stosowanych na terytorium Polski", przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 14 maja 2002r. Na podstawie delegacji zawartej w powołanej wyżej ustawie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649 ze zm.). Skoro szkodliwość eternitu dla ludzi i środowiska jest faktem powszechnie znanym, to nie można skarżącym czynić zarzutu, że dokonali wymiany pokrycia dachowego na materiał bezpieczny w użytkowaniu i dopuszczony do stosowania w budownictwie.
Pozostałe wykonane przez inwestorów prace, tj. ocieplenie ścianek wschodniej i zachodniej lukarny, otynkowanie kominów i wykonanie obróbek blacharskich przy kominach, wykonanie izolacji wodoodpornej fundamentów, otynkowanie części ścian przy wejściach do budynku czy wykonanie podbitki więźby dachowej w sposób oczywisty również miały na celu niedopuszczenie do pogorszenia stanu technicznego istniejącego budynku. Nie doprowadziły one do powstania nowych kondygnacji lub pomieszczeń w przedmiotowym budynku, nie zwiększyły się również w sposób istotny parametrów budynku. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że wykonane roboty nie mogą być uznane za samowolne kontynuowanie wstrzymanej budowy.
W konsekwencji stanowisko organu, iż zakres robót wykonanych przez inwestorów po wydaniu nakazu wstrzymania robót przy budowie przedmiotowego budynku nie dawał podstaw do nakazania rozbiórki tego obiektu w oparciu o przepis art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego odpowiada prawu i uzasadnia decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez inwestorów praw własności nie są rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, lecz z uwagi na ich cywilnoprawny charakter należą do właściwości sądów powszechnych. W postępowaniu legalizacyjnym w niniejszej sprawie organ był zobowiązany do odebrania od inwestorów oświadczenia o dysponowaniu działką nr ewid. 683/1, tj. działką, na której znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny, na cele budowlane. Nie mógł natomiast badać rzeczywistego przebiegu granicy. Poza sporem jest, że małżonkowie N. są właścicielami działki nr ewid. 683/1, a zatem ich oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane było zgodne z prawdą. Kwestie ewentualnego przekroczenia granicy przy budowie i wszelkie związane z tym roszczenia stron pozostają poza obszarem właściwości organów nadzoru budowlanego i mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.