Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 marca 2020 r. znak: SKO.OŚ-60/1255/57/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...](zwane dalej SKO) – po rozpatrzeniu odwołania A. i B. C. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia 30 stycznia 2020 r. znak: ROS.II.6220.5.2019, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. 1003, obręb [...]" – uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.
Na wstępie wyjaśniono, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem złożonym przez A. (zwana dalej Spółką) w dniu 22 października 2019 r. i nie zakończono żadnego z postępowań w sprawie decyzji, wobec czego zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, czyli rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), zwanego dalej rozporządzeniem. Planowana inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowiska, a więc ocena jej oddziaływania na środowisko (sporządzenie raportu) nie jest obligatoryjna i zależy od uznania organu, wydającego decyzję środowiskową.
Opisując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy SKO wskazało, że:
- 1. organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...](dalej RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku- Zdroju i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie o wydanie wymaganych opinii – pismami z dnia 25 października 2019 r. (k. 94, 96, 98 akt adm.), do których załączone zostały: m.in. Karta Informacyjna Przedsięwzięcia (zwana dalej KIP), mapa ewidencyjna obejmująca przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmująca przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;
- 2. pismem z dnia 8 listopada 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał opinię sanitarną wskazując, że nie widzi potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wpływu na zdrowie ludzi;
- 3. pismem z dnia 12 listopada 2019 r. RDOŚ zwróciła się do inwestora o uzupełnienie karty informacyjnej przedsięwzięcia;
- 4. pismem z dnia 15 listopada 2019 r. inwestor przedłożył uzupełnienie wniosku w zakresie wskazanym w ww. piśmie RDOŚ w [...];
- 4. pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. Dyrektor RDOŚ, po przeanalizowaniu złożonego wniosku wraz z załącznikami, w tym KIP wraz z uzupełnieniem, wyraził opinię, że dla ww. przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
- 5. pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wyraził opinię, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko.
SKO, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ww. decyzję, stwierdziło że:
- 1. obszar oddziaływania planowanej inwestycji pokazany na załączniku nr 2 do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (dalej KIP) został oznaczony niewłaściwie, gdyż powinien być zaznaczony przynajmniej w takich samych granicach jak obszar inwestycji;
- 2. KIP należy uzupełnić o wskazanie zsumowanych wartości hałasu, jakie będą łącznie emitowały pracujące, a wskazane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia źródła hałasu, a mianowicie: inwertery oraz transformator; w karcie informacyjnej zawarto bowiem jedynie informacje jaki hałas ww. poszczególne urządzenia będą emitowały, nie wskazuje zaś ich sumy;
- 3. brak dokonania przez organ I instancji wystarczającej oceny kompletności wniosku i prawidłowości jego sporządzenia stanowi naruszenie zasad postępowania i konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego postępowania;
- 4. wątpliwości zarówno stron, jak i społeczności lokalnej (co do zasadności lokalizacji inwestycji oraz wielkości jej oddziaływania) znajdują oparcie w ustaleniach KIP, która co prawda wskazuje na oddziaływania farmy, m.in. w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, pola magnetycznego, hałasu, ale nie podaje ich wymiernych wielkości (jeśli chodzi o hałas) wskazując jedynie, że nie przekroczą dopuszczalnych norm obowiązujących w tym zakresie.
SKO, analizując przedmiotowe postępowanie, stwierdził że organ I instancji nie przedstawił dokumentu uzupełniającego KIP na zlecenie RDOŚ (nadesłanego przez inwestora) pozostałym organom opiniującym – co jest nie do zaakceptowania w myśl przepisów ustawy i stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Niewątpliwie organ I instancji dostrzegał konieczność zaopiniowania przedkładanych przez inwestora dokumentów w związku z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niemniej nie wywiązał się w pełni z tego obowiązku ustawowego.
Natomiast brak możliwości kwestionowania postanowień organów współdziałających oraz niewiążący charakter ich opinii nie zwalnia organów współdziałających z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim może to być przydatne dla rozstrzygania o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zastrzeżenia SKO wzbudziła okoliczność niezasięgnięcia opinii wobec tego, że przedłożony przy piśmie inwestora z dnia 15 listopada 2019 r. dokument dotyczy przeanalizowania zastosowania działań ochronnych dla gatunków zwierząt, a także oceny oddziaływania planowanej stacji transformatorowej w odniesieniu do wymogów rozporządzenia – co znajduje się również w zakresie badania oddziaływania planowanej inwestycji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego który posiada kompetencje do wypowiedzenia się względem wymagań higieniczno-zdrowotnych. Wyrażono przy tym pogląd, że materiał dowodowy sprawy musi odpowiadać na ewentualne wątpliwości stron, które nie zgadzają się z rozstrzygnięciem.
Tym samym niedopuszczalne jest ignorowanie przez organy aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego bez podjęcia próby rozstrzygnięcia podnoszonych przez nią wątpliwości. Zaniechanie to stanowi uchybienie procesowe skutkujące wadliwością decyzji administracyjnej, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności. W ocenie Kolegium, ani w KIP, ani w uzasadnieniu badanej decyzji organ I instancji nie dokonał wystarczającej analizy zaistniałego w sprawie konfliktu społecznego, jak również wariantowości inwestycji mającej na względzie szeroki sprzeciw społeczny. Dlatego też decyzja Wójta Gminy [...] jest przedwczesna i narusza prawo, zwłaszcza że organ I instancji pominął własną kompleksową analizę i ocenę dowodu w tak ważnej kwestii, jaką jest w rozpoznawanej sprawie ustalenie i wskazanie faktycznych granic oraz zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W tym zakresie wskazano na konieczność podjęcia takich kroków, które z jednej strony doprowadziłyby do wyjaśnienia spornych okoliczności (oddziaływania planowanej inwestycji na tereny zabudowy mieszkaniowej), a z drugiej będą prowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. Odnośnie zarzutów odwołania co do oddziaływania (promieniowania elektromagnetycznego, hałasu) planowanej inwestycji na środowisko naturalne, to wskazano, że kwestia ta była przedmiotem badania przez RDOŚ w [...], które nie stwierdziło potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Co się zaś tyczy utrudnień zagospodarowania terenów przyległych do inwestycji, bądź też pogorszenia warunków krajobrazowo – nie ma to znaczenia dla merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że badaną decyzję wydano przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wyczerpującego postępowania dowodowego – co miało wpływ na wynik sprawy. SKO, powołując się na art. 74 ust. 1 ustawy, wskazało, że w ponownym postępowaniu konieczne jest uzupełnienie przez inwestora KIP o prawidłowy sposób zaznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, wskazanie właściwej podstawy prawnej, przy zastosowaniu odpowiednio art. 64 § 2 K.p.a.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, zarzucając decyzji SKO naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu – gdyż zakwestionowana decyzja nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy i została wydana bez naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu Spółka wskazała, odnośnie zarzutów SKO co do niekompletności KIP, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje dokładnie cały obszar inwestycji, a linie wyznaczające obszar jej oddziaływania zostały wrysowane po wewnętrznej stronie granic działki dla uniknięcia wątpliwości, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza obszar jej lokalizacji, a jednocześnie jednakowe zaznaczenie obszaru lokalizacji i obszaru oddziaływania inwestycji powodowałoby nieczytelność mapy ze względu na pokrywanie się linii.
Co do stanowiska SKO o konieczności uzupełnienia KIP o wskazanie zsumowanych wartości hałasu, jakie będą łącznie emitowały inwertery oraz transformator wchodzące w skład planowanej instalacji, Spółka wskazała, że na str. 27 KIP wskazano konkretne wymierne wartości hałasu - do czego odniósł się wprost organ I instancji na str. 5 decyzji środowiskowej. Jeśli chodzi zaś o zarzuty SKO dotyczące braku naruszenia przepisów postępowania w zakresie uzyskania wymaganych prawem opinii innych organów, to przedmiotowa procedura została przeprowadzona prawidłowo, z uwzględnieniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a wszystkie wymagane opinie zostały uzyskane zgodnie z ustawą. Brak było zarazem – jak twierdzi SKO – obowiązku przekazywania jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, w szczególności w odniesieniu do pisma Spółki z dnia 15 listopada 2019 roku, przedłożonego RDOŚ na jego wezwanie.
Strona podkreśliła, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydawał opinię z uwzględnieniem wpływu inwestycji na zdrowie ludzi, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wydawał opinię w zakresie swoich kompetencji związanych z ochroną gospodarki wodnej. Natomiast zasady ochrony zwierząt związanych ze środowiskiem gruntowym nie dotyczą przedmiotu działania tych organów, pozostając bez wpływu na opinie wydawane przez te organy z uwzględnieniem specyfiki wydawanych przez nie opinii. Spółka wyjaśniła ponadto – w odniesieniu do potrzeby oceny oddziaływania planowanej stacji transformatorowej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz.1883) – że żądane w tym zakresie informacje zostały częściowo przedstawione w KIP, a doprecyzowano je w piśmie wyjaśniającym.
W świetle tych danych oddziaływania planowanej stacji transformatorowej są zatem na tyle niskie, że nie podlegają pomiarom na podstawie rozporządzenia, a wyjaśnienie skierowane do RDOŚ w tym zakresie nie wpływało zatem na ocenę przedsięwzięcia, zwłaszcza że ustalenie zakresu oddziaływań elektromagnetycznych było możliwe na podstawie przedłożonej KIP oraz przepisów ww. rozporządzenia. Końcowo, skarżąca – wskazując na brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej – podkreśliła że art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a wykładnia rozszerzająca tej regulacji jest niedopuszczalna. Nawet w przypadku uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień (co zdaniem strony nie miało miejsca), bez wątpienia nie doszło jednak do nierozpoznania sprawy w całości lub też niewyjaśnienia jej istoty, przy czym wszelkie ewentualne uchybienia mniejszej wagi podlegały uzupełnieniu na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uwzględnienie sprzeciwu w całości przez SKO i wydanie nowej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez tut. Sąd.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Sprecyzowano zarazem – w odniesieniu do kwestii nieistotności materiału dowodowego uzupełnianego przez inwestora na zlecenie RDOŚ z punktu widzenia innych organów opiniujących – że każdy z organów opiniujących ocenia planowaną inwestycję w oparciu o złożony wniosek i KIP, jako całość, a nie każdy organ opiniujący tylko w pewnym zakresie. Dlatego też każdy z tych organów winien oceniać planowane przedsięwzięcie dysponując pełnym materiałem dowodowym w sprawie – czego w niniejszej sprawie zabrakło, co przesądza o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Natomiast kwestia oddziaływania przedsięwzięcia jest tym bardziej istotna, że planowana inwestycja budzi szeroki protest społeczności lokalnej, która kwestionuje zasadność lokalizacji inwestycji oraz wielkość jej oddziaływania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, a podniesiona przez Spółkę argumentacja jest trafna.
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w internecie na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.
Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.
W rozpoznawanej sprawie – w której inwestor skarży uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia tj. budowy farmy fotowoltaicznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – należy stwierdzić, że zakwestionowana decyzja organu odwoławczego jest wadliwa z powodu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a.
Na wstępie należy wskazać – co jest niesporne w sprawie – że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem Spółki, złożonym w dniu 22 października 2019 r. i nie zakończono żadnego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – wobec czego na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, czyli rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), zwane dalej rozporządzeniem. Przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283), zwanej dalej ustawą, mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia.
Przepis ten dotyczy zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W rezultacie planowana inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowiska, a więc ocena jej oddziaływania na środowisko (sporządzenie raportu) nie jest obligatoryjna i zależy od uznania organu, wydającego decyzję środowiskową.
W pierwszym z zarzutów SKO w odniesieniu do uchylonej decyzji organu I instancji znalazła się konieczność uzupełnienia przez inwestora w ponownie prowadzonym postępowaniu KIP o prawidłowy sposób zaznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji – gdyż powinien on obejmować co najmniej obszar realizacji inwestycji, którego to wymogu KIP nie spełnia. Stanowisko to skutecznie zakwestionowano we wniesionym sprzeciwie, wyjaśniając że linie wyznaczające obszar oddziaływania inwestycji w załączniku nr 2 do KIP zostały wrysowane po wewnętrznej stronie granic działki dla uniknięcia wątpliwości, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza obszar jej lokalizacji, a jednocześnie jednakowe zaznaczenie obszaru lokalizacji i obszaru oddziaływania inwestycji powodowałoby nieczytelność mapy – ze względu na pokrywanie się linii. W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że wbrew stanowisku SKO obszar oddziaływania inwestycji, określony na str. 7 KPI oraz w jej załączniku nr 2, obejmuje dokładnie cały obszar inwestycji, tj. działkę nr 1003, obręb [...], pozostając zarazem w zgodzie z wymogami wskazywanymi w zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając treść przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie sposób zatem przypisać organowi I instancji nieprawidłowości w ocenie dowodów przeprowadzonej tak w tym zakresie, jak i w odniesieniu do pozostałych zagadnień, szczegółowo omówionych poniżej.
Wśród argumentacji SKO, przemawiającej za wydaniem decyzji kasacyjnej, znalazła się również konieczność uzupełnienia KIP o wskazanie zsumowanych wartości hałasu, jakie będą łącznie emitowały inwertery oraz transformator, wchodzące w skład planowanej instalacji. W odniesieniu do tego – niezasadnego – stanowiska należy wskazać, że na str. 27 KIP wskazano wymierne wartości hałasu: dla stacji transformatorowej - do 55 dB w odległości 1 m od stacji, dla inwerterów - do 50 dB lub brak hałasu w przypadku inwerterów bez mechanicznego chłodzenia. Dodatkowo w KIP zawarto informację, że najbliższy teren ochrony akustycznej - zabudowa mieszkaniowa zagrodowa - znajduje się w odległości ok. 400 m od planowanej inwestycji, a dopuszczalne normy hałasu nie zostaną przekroczone. Z analizy decyzji organu I instancji (str.
- 5) wynika, że do okoliczności tych organ I instancji odniósł się w wymagany przepisami sposób, podzielając w całości ww. ustalenia, jak również wskazując, że cyt.:
- - "na etapie eksploatacji przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie powodować oddziaływań w zakresie emisji do powietrza, ani istotnej emisji hałasu";
- - "w porze nocnej farma nie będzie produkować energii elektrycznej, a więc nie będą pracować urządzenia chłodzące";
- - "biorąc pod uwagę ww. parametry i zakres inwestycji nie przewiduje się ponadnormatywnej emisji hałasu z terenu planowanego przedsięwzięcia na najbliższych ternach chronionych akustycznie", co "potwierdzają analizy przedstawione dla innych przedsięwzięć o tym charakterze i zbliżonej skali".
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] – na podstawie dokonanej w sposób wyczerpujący oceny materiału dowodowego – ustalił, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje przekroczenia norm hałasu, porównując także oddziaływanie akustyczne planowanej inwestycji z innymi inwestycjami tego typu i nie stwierdzając naruszeń w tym zakresie. W rezultacie brak jest podstaw by przyjąć, jak wskazuje SKO, że dokonana przez organ ocena oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji była w jakikolwiek sposób niekompletna czy wadliwa.
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że w aktach sprawy nie brakuje dokumentów umożliwiających ustalenie SKO istotnych dla sprawy faktów i zbadanie poprawności działania organu I instancji, zwłaszcza w sytuacji, gdy wszystkie uprawnione organy – to jest RDOŚ, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busku- Zdroju, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – wyraziły swoje pozytywne stanowisko co do braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej budowy farmy fotowoltaicznej.
Pośród argumentacji SKO za wydaniem decyzji kasacyjnej poczesne miejsce zajmuje kwestia tego, że inwestor nie przedstawił dokumentu uzupełniającego KIP (na zlecenie RDOŚ, k. 109, k. 111-113) pozostałym organom opiniującym, lecz jedynie RDOŚ. Nadmienić przy tym trzeba, że pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. Dyrektor RDOŚ, po przeanalizowaniu złożonego wniosku wraz z załącznikami – w tym KIP wraz z uzupełnieniem – wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast organ odwoławczy stoi na stanowisku, że każdy z organów opiniujących winien oceniać planowane przedsięwzięcie dysponując pełnym materiałem dowodowym w sprawie, czego – jego zdaniem – w niniejszej sprawie zabrakło.
Ze stanowiskiem SKO nie sposób się zgodzić, jako że procedura uzyskania wymaganych prawem opinii pozostałych (oprócz RDOŚ) organów opiniujących została przeprowadzona prawidłowo, z uwzględnieniem wymogów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym zakresie należy wskazać, że okoliczności objęte ww. wezwaniem RDOŚ dotyczyły wyłącznie okoliczności istotnych dla wydania opinii przez ten organ, to jest:
- a) przedłożenia oświadczenia z art. 64 ust. 2a ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.;
- b) zaproponowania rozwiązania w celu ochrony zwierząt związanych ze środowiskiem gruntowym, polegającego np. na wykonywaniu prac ziemnych od połowy sierpnia do połowy października, tj. poza okresem rozrodczym tych zwierząt i poza zimowym okresem stałego przebywania zwierząt w kryjówkach ziemnych;
- c) potrzeby oceny oddziaływania planowanej stacji transformatorowej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz.1883), zwanego dalej rozporządzeniem.
W odniesieniu do pkt "a" podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2a ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. w przypadku przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4, organ zasięgający opinii przedkłada także regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oświadczenie wraz z uzasadnieniem, czy wnioskodawca jest podmiotem zależnym od jednostki samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Analizując treść tego przepisu należy podzielić stanowisko Spółki, że ww. oświadczenie jest przedkładane wyłącznie RDOŚ, a zatem brak jest podstawy prawnej do jego przekazywania innym organom opiniującym.
Ustosunkowując się do pkt "b" należy wskazać, że w nadesłanej odpowiedzi Spółka wyjaśniła, że prace ziemne (wykopy) będą prowadzone poza okresem rozrodczym zwierząt i poza zimowym okresem stałego ich przebywania zwierząt – co zapewni ochronę zwierząt związanych ze środowiskiem gruntowym. Z tych też względów trafna jest argumentacja sprzeciwu o tym, że przedmiotowe okoliczności mają znaczenie wyłącznie z punktu widzenia opinii wydawanej przez RDOŚ, zaś każdy z organów opiniujących wydaje opinię wyłącznie w zakresie swojej działalności, określonej przepisami ustawowymi, to jest:
- - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Busko-Zdroju – w zakresie wpływu inwestycji na zdrowie ludzi,
- - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie – w zakresie swoich kompetencji związanych z ochroną gospodarki wodnej,
Tym samym zasady ochrony zwierząt związanych ze środowiskiem gruntowym nie dotyczą przedmiotu działania tych dwóch ostatnich organów, pozostając zarazem bez wpływu na ich opinie. Natomiast istotą opiniowania na potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest pozyskanie trzech opinii niezależnych organów, z uwzględnieniem specyfiki wydawanych przez nie opinii.
Co się zaś tyczy pkt "c", to kluczowe w tym zakresie informacje zostały przedstawione przez inwestora już na str. 10, punkt 7.1 KIP, cyt. "napięcie na uzwojeniu pierwotnym wynosi w granicach 16,1 -16,5 kV, a na uzwojeniu wtórnym 0,4 kV". Z kolei, jak wynika z załącznika nr 2 pkt 33 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów pomiaru poziomów pół elektromagnetycznych wykonuje się w otoczeniu stacji i linii elektroenergetycznych, jeżeli ich napięcie znamionowe jest równe lub wyższe niż 110 kV. W tym kontekście oddziaływania planowanej stacji transformatorowej są zatem na tyle niskie, że nie podlegają pomiarom na podstawie ww. rozporządzenia. W rezultacie wyjaśnienia skierowane w tym zakresie do RDOŚ nie wpływały na ocenę planowanego przedsięwzięcia – jako że ustalenie zakresu oddziaływań elektromagnetycznych było możliwe już na podstawie przedłożonej KIP oraz przepisów ww. rozporządzenia.
Natomiast do powyższych – relewantnych prawnie – okoliczności SKO nie odniosło się ani w uzasadnieniu podjętej decyzji kasacyjnej, ani w odpowiedzi na sprzeciw. Ubocznie zauważyć trzeba, jak trafnie wskazała Spółka, że w sytuacji gdyby pozostałe organy opiniujące miały wątpliwości co do oceny planowanego przedsięwzięcia, to skierowałyby do strony wezwania do uzupełnienia informacji – analogicznie jak zrobił to RDOŚ. Natomiast wobec braku takiego działania ze strony Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zasadnym jest stwierdzenie, że organy te dysponowały kompletnym i wystarczającym – w zakresie własnej właściwości – materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie opinii.
Nie sposób zatem podzielić stanowiska SKO o konieczności ponownego uzupełnienia przez inwestora KIP – w celu dokonania po raz kolejny uzgodnienia z ww. organami, zwłaszcza że w odniesieniu do kluczowego zagadnienia oddziaływania (promieniowania elektromagnetycznego, hałasu) planowanej inwestycji, to przedmiotowa kwestia była już, jak sam organ odwoławczy zauważył, przedmiotem badania przez RDOŚ – który nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie, w odniesieniu do sprzeciwu części lokalnej społeczności (odwołanie złożyły dwie osoby) wobec realizacji planowanej inwestycji należy wskazać, jak samo SKO stwierdziło, że protest społeczności lokalnej nie stanowi, w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, negatywnej przesłanki do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia.
Jednocześnie za całkowicie nieuprawnione – w świetle argumentacji sprzeciwu oraz zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, w szczególności KIP – należy uznać stanowisko SKO o tym, że organ I instancji:
- - "nie dokonał wystarczającej analizy zaistniałego w sprawie konfliktu społecznego, jak również wariantowości inwestycji mającej na względzie szeroki sprzeciw społeczny",
- - "pominął własną kompleksową analizę i ocenę dowodu w tak ważnej kwestii, jaką jest w rozpoznawanej sprawie ustalenie i wskazanie faktycznych granic oraz zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko",
- - "przy ponownym badaniu sprawy winien dążyć do wyjaśnienia okoliczności oddziaływania planowanej inwestycji na tereny zabudowy mieszkaniowej".
W tym miejscu podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Tym samym organ odwoławczy powinien przeprowadzić po raz drugi postępowanie wyjaśniające w razie potrzeby, w tym dokonać ustaleń faktycznych. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu II instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ II instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 K.p.a.
Z zestawienia treści zaskarżonego rozstrzygnięcia z zarzutami sprzeciwu, znajdującymi potwierdzenie tak w decyzji organu I instancji, jak i w aktach administracyjnych, wynika że SKO – z przytoczonych powyżej powodów – w istocie nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W kontekście całości przedstawionych wyżej rozważań za nieuzasadnione należy uznać stanowisko SKO, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Odpowiednie przeanalizowanie akt sprawy przez organ odwoławczy mogło bowiem pozwolić na samodzielne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy – a w konsekwencji na merytoryczne rozpoznanie złożonego odwołania. Wobec braku takiego działania ze strony SKO uzasadniony jest wniosek o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, uwzględniając powyższe rozważania, powinien samodzielnie rozstrzygnąć, czy stwierdzenie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku.