Uzasadnienie
Decyzją z [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. po rozpatrzeniu odwołania B. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z 9 września 2014 r. orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu, w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., w gminie S., polegającej na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], w oparciu o zgodne oświadczenie woli stron, zgodnie ze szkicem załączonym do protokołu ustalenia przebiegu granic nieruchomości do celów ewidencji gruntów i budynków, na podstawie dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez geodetę uprawnionego E. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 października 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta K. zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego opracowanie dokumentacji geodezyjnej dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w Szewcach, w gminie S., dotyczące wyznaczenia punktów ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, prawidłowego obliczenia współrzędnych punktów granicznych działek oraz obliczenie prawidłowych powierzchni działek ze współrzędnych na podstawie danych pozyskanych z operatu pomiarowego I fazy założenia ewidencji gruntów wsi S. z 1966 roku, operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 18 kwietnia 1997 r., pod numerem ewidencyjnym [...] oraz operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w K. w dniu 5 września 2008 r., pod numerem ewidencyjnym [...].
W przypadku stwierdzenia rozbieżności, należało doprowadzić do zgodności ewidencję gruntów ze stanem użytkowania na gruncie poprzez ustalenie granic na zgodne oświadczenie stron oraz obliczenie powierzchni działek ze współrzędnych.
Dokumentacja geodezyjna wykonana na zlecenie Starosty K. została przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu 4 października 2013 r. pod numerem ewidencyjnym [...].
Dokumentacja ta posłużyła za podstawę do wydania z urzędu opisanej na wstępie decyzji z dnia 9 września 2014 r.
W złożonym odwołaniu B. Z. wniósł o usunięcie słupków granicznych i pozostawienie granicy pomiędzy działką nr [...], będącej jego własnością, a działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], zgodnie z danymi pochodzącymi z operatu technicznego o numerze ewidencyjnym [...].
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor stwierdził, że ze sprawozdania technicznego zamieszczonego w operacie technicznym, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w K. w dniu 4 października 2013 r., pod numerem ewidencyjnym [...] wynika, że celem tego opracowania wykonanego na zlecenie Starosty K. było wyznaczenie punktów granicznych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie S., gmina S., ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków. Prowadząc prace związane z realizacją zlecenia Starosty K. geodeta przeprowadził badanie ksiąg wieczystych założonych dla przedmiotowych nieruchomości, a przed przystąpieniem do prac polowych, dokonał analizy materiałów źródłowych, które otrzymał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., w tym między innymi danych pochodzących z operatu pomiarowego I fazy z 1966 roku dotyczącego założenia ewidencji gruntów wsi S. i aktualizacji ewidencji gruntów wsi S. z 1991 roku oraz z operatów technicznych: nr [...] z 1980 roku dotyczącego wywłaszczenia pod drogę, nr [...] dotyczącego podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], nr [...] dotyczącego podziału nieruchomości pod projektowaną drogę krajową S-7 - obwodnica miasta Kielce, w tym między innymi podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...].
W trakcie tych prac geodeta stwierdził, że przebieg granic ustalony w operacie pomiarowym I fazy i aktualizacji ewidencji gruntów z 1991 roku różni się od siebie i odbiega od stanu użytkowania na gruncie. Natomiast punkty graniczne obliczone w operacie o numerze ewidencyjnym [...] odpowiadają danym pochodzącym z operatu I fazy i operatu o numerze ewidencyjnym [...], poza punktem nr [...].
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z wyżej wspomnianego sprawozdania technicznego zamieszczonego w operacie o numerze ewidencyjnym [...], geodeta zakwestionował dane pochodzące z operatu o numerze [...], gdyż stwierdził w tym operacie brak informacji o wykorzystaniu danych pochodzących z operatu o numerze [...], a jako źródło informacji o położeniu przedmiotowych punktów granicznych przyjęto jedynie mapę ewidencyjną. Geodeta stwierdził ponadto, że przyjęte w operacie nr [...] dane dotyczące położenia punktów granicznych nie odpowiadają danym pochodzącym z operatów źródłowych, w tym między innymi z operatu pomiarowego
I fazy, aktualizacji ewidencji gruntów z 1991 roku, operatu o numerze ewidencyjnym [...] i nie odpowiadają stanowi istniejącemu na gruncie.
W związku z powyższym geodeta podjął działania zmierzające do ustalenia, w oparciu o zgodne oświadczenia stron, przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...], [...], [...], pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] oraz ustalenia położenia punktu granicznego pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...].
Organ wyjaśnił, że do prac związanych z ustaleniem granic nieruchomości geodeta wykorzystał dokumentację geodezyjną, o której mowa w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym:
- - operat pomiarowy I fazy założenia ewidencji gruntów wsi S. wykonany w 1966 roku,
- - operat techniczny dotyczący wywłaszczenia pod drogę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...],
- - operat dotyczący aktualizacji ewidencji gruntów wsi S. wykonany w 1991 roku,
- - operat techniczny dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr nr [...] i [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 kwietnia 1997 r. pod numerem ewidencyjnym [...],
- - operat techniczny dotyczący podziału nieruchomości pod projektowaną drogę krajową S-7 - obwodnica miasta Kielce, w tym między innymi podziału działki nr [...] na działki nr nr [...] i [...] oraz podziału działki nr 62/4 na działki nr nr [...] i [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 września 2008 r. pod numerem ewidencyjnym [...].
Organ zauwazył, że dokumentacja nr [...] była podstawą do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2008 r., w oparciu o którą nastąpiło przejęcie między innymi gruntów oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] na rzecz Skarbu Państwa.
W ocenie organu dokumentacja ta wykonana w 2008 roku spełnia standardy obowiązujące w ewidencji gruntów i budynków.
Zdaniem [...] Inspektora z powyższego wynika, że w sprawie istnieje dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotycząca przebiegu granic nieruchomości, na podstawie której geodeta mógł wyznaczyć punkty graniczne ujawnione uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.
W tej sytuacji nie było podstaw do ustalenia przebiegu granic w trybie § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Pomimo tego do operatu technicznego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu 4 października 2013r. pod numerem ewidencyjnym [...], geodeta dołączył protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków spisany w dniu 18 września 2013 r. i w dniu 24 września 2013 r., w oparciu o zgodne oświadczenie woli stron w trybie § 37 i § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W oparciu o ww. dokumentację Starosta K. wydał decyzję z dnia 9 września 2014 r.
Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, spisanego w dniu 18 września 2013 r. i w dniu 24 września 2013 r., mimo zawiadomienia na gruncie nie stawiła się E. J. - współwłaściciel działki nr [...]. Na gruncie nie stawił się również przedstawiciel Powiatu K. reprezentujący Powiatowy Zarząd Dróg w K..
Ponadto z ww. protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków wynika, zdaniem organu, że w dniu 2 października 2013 r. B. Z. będący właścicielem gruntów oznaczonych jako działka nr [...], dostarczył geodecie "Oświadczenie" z dnia 1 października 2013 r., w którym stwierdził, że uznaje za nieważne wyznaczenie punktu granicznego położonego w obrębie jego działki nr [...] i działek sąsiednich, to jest działki nr [...] będącej własnością G. P. i działki nr [...] będącej własnością R. i E. małż. J. oraz nie zgadza się z ustalonym przebiegiem granicy, w wyniku którego jego działka staje się węższa o około 1 m.
Organ II instancji stwierdził, że odwołanie złożone przez B.a Z. od decyzji Starosty K. z dnia 9 września 2014 r. potwierdza brak zgody na przebieg granic ww. działek ustalony w dniu 18 września 2013 r. i w dniu 24 września 2013 r.
Wobec braku zgodnych wskazań wszystkich zainteresowanych stron, nie było podstaw do ustalania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami.
W tej sytuacji nie było również podstaw do wprowadzania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a działkami nr [...], [...], [...], [...].
Organ stwierdził, że w związku z brakiem podstaw do ustalenia granic działek oraz brakiem zgodnych wskazań wszystkich zainteresowanych stron w przedmiocie ustalenia przebiegu granic tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 9 września 2014 r., od samego początku było bezprzedmiotowe.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze B. Z. podniósł, że nie zgadza się z wytyczeniem nowej granicy jego działki nr [...] z dz. Nr [...], [...], [...], [...], która jest dla niego niekorzystna o 1,0m i nie pokrywa się z granicą operatu z 18 marca 1997 r. nr [...], oraz kamieniem granicznym z czerwonego piaskowca wkopanym w polu ok. 80m od ogrodzenia przy drodze powiatowej wiele lat temu wspólnie przez jego ojca – właściciela działki nr [...] i ówczesnego właściciela działki nr 62 – J. P. Zarzucił, iż wytyczenie granicy jego działki nr [...] przez geodetę E. S. nie było właściwe. Wskazał przy tym na podwójny zapis ksiąg wieczystych jego działki nr [...] i nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...]. Podstawą podjęcia takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, że toczące się postępowanie, o jakim wyżej mowa, stało się bezprzedmiotowe.
Na wstępie zauważyć należy, że - jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków z 11 lipca 2014 r., a także uzasadnienia zaskarżonej decyzji - postępowanie toczyło się w oparciu m.in. o § 37 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że zakładanie ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostało przepisami rozdziału 2 (§ 19 - § 43) rozporządzenia. Natomiast prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady zmiany danych ewidencyjnych regulują przepisy kolejnego rozdziału rozporządzenia zawarte w § 44 – § 58. Tym samym § 37 rozporządzenia nie ma zastosowania w przypadku aktualizacji danych zawartych w ewidencji. Znajdują się one bowiem w rozdziale 2 rozporządzenia, dotyczącym wyłącznie zakładania ewidencji gruntów i budynków.
Poza sporem pozostaje, że ewidencja gruntów i budynków dla wsi S. już istnieje, a postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie wprowadzenia zmiany w tej ewidencji, które mogą być w niej nanoszone wyłącznie w formie aktualizacji lub modernizacji na podstawie przepisów zamieszczonych w rozdziale 3 rozporządzenia, a prowadzenie postępowania w oparciu o § 37 już samo w sobie było od początku bezprzedmiotowe, albowiem w tym trybie nie można dokonywać zmian w ewidencji gruntów.
Nawet jeśliby przyjąć, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie właściwego przepisu – jak uznały organy obu instancji – to i tak podlegało ono umorzeniu z innych przyczyn. Stosownie do § 37 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.
Co prawda, podczas ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, właściciel działki nr ewid. [...] – B. Z., złożył podpis pod oświadczeniem, że granica między działkami objętymi postępowaniem została ustalona w jego obecności i do jej przebiegu przedstawionego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu nie zgłasza żadnych zastrzeżeń, jednakże pismem z 1 października 2013 r., skierowanym do Biura Usług Geodezyjnych – E. S. w K., cofnął ww. zgodę. Informacja na ten temat znalazła się również w treści protokołu, o jakim wyżej mowa. W opisie granic z 2 października 2013 r. geodeta wskazała, że wobec wycofania się właściciela działki nr [...] z ustalonej granicy, położenie punktu na granicy między działkami nr [...] i [...], a działką nr [...] jest nie ustalone. Powyższe stanowisko skarżący powtórzył w treści skargi.
Tym samym nie zaszła podstawa do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych objętych postępowaniem albowiem brak było w sprawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania. Dlatego też wszczęte już po zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia przebiegu granic postępowanie co do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., polegającej na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działką nr [...], a działkami sąsiednimi o nr [...], [...], [...], [...], stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 kpa.
Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.