Uzasadnienie
Decyzją z 7 grudnia 2023 r. znak: SKO.PS/80/4616/2607/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, SKO), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Sobków z 20 kwietnia 2023 r. znak: PSśp.5211.10.2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – Z. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej u.ś.r.
W odwołaniu skarżący podnosił, że opieka, którą sprawuje nad matką jest niezbędna z uwagi na jej stan zdrowia. Rodzeństwo pracuje i nie może świadczyć opieki. Z tego powodu zaprzestał wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, nie pobiera żadnych dotacji.
Rozpoznając odwołanie SKO ustaliło, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Jędrzejowie z 16 stycznia 2023 r., Z. W. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 stycznia 2025 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 65 roku życia. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 oraz stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że nie jest też dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie, że niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, tj. w wieku określonym w art. 17 ust. 1b uśr.
Pomimo jednak błędnej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., zdaniem Kolegium, z uwagi na niespełnienie pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia – rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne. W części III wniosku J. W. podał, że jest rolnikiem oraz, że zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 1 kwietnia 2023 r. Jakkolwiek przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują pojęcia "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego" oraz pracy w gospodarstwie rolnym to należy przez to rozumieć zaprzestanie działalności w gospodarstwie rolnym nakierowanej na osiągnięcie dochodu z tego gospodarstwa.
W ocenie organu odwoławczego, dowody zebrane w sprawie potwierdzają, że wbrew treści oświadczenia, strona wnioskująca o świadczenie jest rolnikiem, ubezpieczonym w KRUS. Do akt nie załączono decyzji ARiMR o wykreśleniu z ewidencji producentów rolnych, ani też sam odwołujący się nie wskazał na etapie postępowania by nosił się z zamiarem złożenia stosownego wniosku. W konsekwencji należy uznać, że J. W. nie zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem jest nadal zarejestrowany jako producent rolny.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, J. W. zwrócił się o ponowne przeanalizowanie jego dokumentów, podkreślając, że w czerwcu 2023 r. sprzedał pole i w związku z tym złożył wniosek o wykreślenie z ewidencji producentów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że po sprzedaży pola to nabywca wystąpił do ARiMR o przyznanie dopłat, a on za 2023 rok żadnych dopłat nie uzyskał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Sobków odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Rację ma Kolegium stwierdzając, że kryterium "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, co oznacza, że w tej kwestii reguły wykładni wypracowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak stwierdził NSA w uchwale 7 sędziów z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12 – prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega więc tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego. Mając jednak na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zastąpienie dochodu uzyskiwanego dotychczas z wykonywanej pracy (w tym przypadku w rolnictwie), w ocenie Sądu nie można traktować jako czynnika decydującego o wyłączeniu możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie faktu zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze producenta rolnego – w sytuacji gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych.
W rozpatrywanym przypadku z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO oparło przyjęcie, iż skarżący nie zaprzestał (wbrew złożonemu oświadczeniu) pracy w gospodarstwie rolnym, wyłącznie na ustaleniu, że jest on zarejestrowany jako producent rolny, a z akt sprawy nie wynika aby wnosił o wykreślenie siebie z ewidencji producentów rolnych. W ocenie Sądu taka konkluzja jest w świetle powyższych rozważań przedwczesna, nie uwzględnia bowiem żadnych innych okoliczności poza brakiem wykreślenia z ewidencji producentów rolnych, tj. przede wszystkim tego czy skarżący osiągał jakiekolwiek korzyści z tytułu wpisu do tej ewidencji. Tymczasem, jak wskazuje skarżący za 2023 r. nie pobierał on żadnych dopłat, zaś po sprzedaży pola, co miało miejsce w czerwcu 2023 r. – o dopłaty wystąpił nabywca.
Wprawdzie skarżący o powyższych okolicznościach poinformował dopiero na etapie skargi, jednakże trzeba zauważyć, że rozstrzygnięcie Kolegium zostało podjęte po upływie ok. 7 miesięcy od daty wydania decyzji przez organ I instancji, w których nie dokonywano żadnych czynności. Ponadto organ odwoławczy uzasadniając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niespełnieniem przesłanki "zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie rolnym", powołał się na inną przyczynę negatywnej decyzji dla strony, niż przyjętą przez organ I instancji tj. niespełnienia kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Z tych powodów SKO powinno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające umożliwiając stronie zgłoszenie nowych materiałów bądź dowodów. W realiach niniejszej sprawy postępowanie Kolegium, które odmowę przyznania świadczenia oparło właśnie na niewykazaniu faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego poprzez wykreślenie z ewidencji producentów rolnych, narusza w ocenie Sądu w sposób istotny przepisy art. 9, 10 § 1 i 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie natomiast do treści art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uszczegółowieniem tej ostatniej zasady jest art. 79a § 1 K.p.a., który w zdaniu 1. stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Zdaniem Sądu w niniejszym przypadku doszło do naruszenia przez SKO powyższych przepisów w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem jedyną istotną przeszkodą dla uznania, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, był w ocenie organu odwoławczego brak wyrejestrowania się przez niego z systemu ewidencji producentów rolnych ARiMR, organ powinien był pouczyć o tym skarżącego, zwłaszcza, że strona występowała samodzielnie, bez pomocy fachowego pełnomocnika. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że stan faktyczny w okresie orzekania przez organ odwoławczy uległ zmianie, albowiem według twierdzeń skarżącego sprzedał on pole, co niewątpliwie ma znaczenie dla oceny przesłanek do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego w aspekcie art. 17b ust. 1 u.ś.r., zaś tej okoliczności SKO nie uwzględniło.
Natomiast zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadza dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, a to oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia.
Powyższe rozważania świadczą o naruszeniu przez organ II instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 9, 10 § 1 i 79a § 1 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji, podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Uchylenie decyzji organu I instancji jest następstwem naruszenia przez ten organ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, na co szczegółowo i zasadnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, kierując się przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, przeprowadzi ponownie postępowanie zmierzające do merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącej. Dokona oceny spełnienia przesłanek z art. 17b ust. 1 u.ś.r. w całokształcie zebranego materiału dowodowego tj. wszystkich okoliczności, które mogą mieć znaczenie w sprawie, w tym w szczególności ustali, czy skarżący sprzedał pole oraz, czy zaprzestał pobierania dopłat bezpośrednich za 2023 r. Dopiero wówczas wyda stosowne rozstrzygnięcie kierując się przepisami art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.