Uzasadnienie
W dniu 16 listopada 2015r. Rada Gminy Iwaniska podjęła uchwałę nr XXII/89/2015 w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Iwaniska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015r. poz. 1286 ze zm.) o następującej treści:
§ 1. Ustala się zasady usytuowania na terenie Gminy Iwaniska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w sposób następujący:
- 1) punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży napojów alkoholowych nie powinien być usytuowany bliżej niż 30m - w linii prostej od granicy obiektów miejsc:
- - szkół i placówek oświatowo – wychowawczych,
- - obiektów kultu religijnego,
- - zakładów opieki zdrowotnej i społecznej.
- 2) Zmniejszenie odległości usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poniżej 30m - w linii prostej od granicy w/w obiektu wymaga pozytywnej opinii Kierowników tych placówek (wymienionych w pkt 1).
- 3) Punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży nie powinien być usytuowany bliżej niż 100 m szkół i placówek oświatowo - wychowawczych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej
- 4) Przy punktach prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży tj. gastronomicznych mogą być tworzone "ogródki piwne" jedynie jako integralne części tych punktów.
§ 2. Sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym.
§ 3. Traci moc uchwala nr VI/48/2003 Rady Gminy w Iwaniskach z dnia 27 marca 2003 roku.
Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 4), zaznaczając że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 5).
Pismem z dnia 7 kwietnia 2016r., uzupełnionym pismem z dnia 18 kwietnia 2016r., [...], działając na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Gminy Iwaniska do usunięcia naruszenia prawa – poprzez uchylenie ww. uchwały nr XXII/89/2015 i "przywrócenie uchwały nr VI/48/2003 Rady Gminy w Iwaniskach z dnia 27 marca 2003r".
W odpowiedzi z dnia 28 kwietnia 2016r. Przewodniczący Rady Gminy w Iwaniskach nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w ww. pismach, wskazując że w toku procedowania nad kwestionowaną uchwałą nie został naruszony żaden ze wskazanych przez stronę przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jak również ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W dniu 12 maja 2016r. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w całości, "przywrócenia ważności uchwały nr VI/48/2003 z dnia 27 marca 2003r." oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała, że zaskarżona uchwała zmniejszyła odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych tj. szkół, placówek oświatowo - wychowawczych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej.
W konsekwencji dokonana zmiana doprowadziła do stanu likwidacji sklep, funkcjonujący od 1993r. w miejscowości [...], którego właścicielką jest małżonka skarżącego – [...]. Zdaniem skarżącego radni, przyjmując przedmiotową uchwałę, nie kierowali się dobrem wspólnoty gminnej, ale przede wszystkim ich celem było zaspokojenie potrzeb [...] (wnioskodawczyni zmian, właścicielka sąsiedniego sklepu), jak i również Przewodniczącego Rady Gminy. Nie sprawdzono także wiarygodności oświadczenia [...] przed Komisją Rady Gminy i nie zweryfikowano listy poparcia pod wnioskiem o zmiany. Końcowo skarżący wyraził pogląd, że tworzone prawo powinno być jednoznaczne. Tymczasem regulacja § 1 pkt 2 uchwały stwarza przesłanki sprzyjające popełnieniu czynu zabronionego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że w toku prac przy przygotowaniu i uchwaleniu zakwestionowanej uchwały nie naruszono żadnych z przepisów prawa, zaś dopuszczając konkurencję między podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą został uwzględniony interes konsumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna jedynie w części dotyczącej § 1 pkt 2 zakwestionowanej uchwały, w pozostałej części podlegała natomiast oddaleniu.
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest uchwała z dnia 16 listopada 2015r. nr XXII/89/2015 Rady Gminy Iwaniska o przytoczonej powyżej treści. Akt ten został wydany na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 446), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (niż określone w pkt 1 – 14), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Okolicznością niesporną pozostaje fakt, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera wydane przez organy samorządu terytorialnego przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na terenie gminy Iwaniska.
W tym miejscu wskazać trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga [...] została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 446), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnił opisane wyżej wymogi formalne, a mianowicie wezwał Radę Gminy Iwaniska do usunięcia naruszenia prawa – pismem, które wpłynęło do organu w dniu 8 kwietnia 2016r. (k. 43 akt sądowych), uzupełnionym w dniu 19 kwietnia 2016r. (k. 45 akt sądowych), a następnie wniósł dniu 12 maja 2016r. skargę, dochowując w tym zakresie 30 – dniowego ustawowego terminu – który należało liczyć od daty otrzymania odpowiedzi z dnia 28 kwietnia 2016r. (k. 46 akt sądowych) na to wezwanie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60).
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy przedstawić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r. o sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353, zgodnie z którym unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.
Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że Rada Gminy Iwaniska przekroczyła umocowanie ustawowe w przepisie § 1 pkt 2 podjętej uchwały, dotyczącym zasad usytuowania na terenie Gminy Iwaniska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zgodnie z którym zmniejszenie odległości usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poniżej 30m - w linii prostej od granicy szkół, placówek oświatowo – wychowawczych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej wymaga pozytywnej opinii Kierowników tych placówek. Powyższy zapis uchwały stanowi niedopuszczalną swoistą subdelegację kompetencji ustawowych dla kierowników ww. placówek – która nie znajduje uzasadnienia prawnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2011r. o sygn. akt II SA/Bd 479/11, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w szczególności minimalne odległości tych punktów od placówek oświatowo-wychowawczych i kościołów) mogą być określone jedynie przez radę gminy – na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015r. poz. 1286 ze zm.) – o ile uczyni to zgodnie z powołanym upoważnieniem ustawowym.
Odnosząc powyższe do treści § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że ww. ustawa z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przyznaje jakichkolwiek kompetencji w zakresie ustalanie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych kierownikom szkół, placówek oświatowo – wychowawczych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej. Należy przy tym wyjaśnić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol.
Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012r., sygn. akt II GSK 497/11, dostępne j.w., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/Gl 354/13, LEX nr 1343396).
Ubocznie wskazać trzeba, że w wyroku z dnia 20 lutego 2014r. o sygn. akt II SA/Go 1103/13, LEX nr 1438675 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. nie mieści się możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym obowiązku uzyskania zgody określonego podmiotu, czy grupy podmiotów. Przepis ten nie daje bowiem radzie kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
W odniesieniu do pozostałych regulacji zaskarżonej uchwały brak podstaw do zakwestionowania ich legalności – co skutkowało oddaleniem skargi w pozostałym zakresie. W tym miejscu, odnosząc się do § 1 pkt 1, 3 tego aktu prawa miejscowego (dotyczących jednoznacznego wskazania minimalnej odległości pomiędzy punktami sprzedaży alkoholu a ww. miejscami chronionymi) wskazać trzeba, że Rada Gminy Iwaniska prawidłowo zadośćuczyniła wymogowi precyzyjnego określenia – z geometrycznego punktu widzenia – punktów, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012r. II GSK 497/11, LEX nr 1244712).
Wskazać przy tym trzeba, że w orzecznictwie zakwestionowano ustalenie przez radę gminy odległości 15 m pomiędzy miejscami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, podkreślając że stanowi to bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami które w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013r. o sygn. akt III SA/Lu 335/13, LEX nr 1433621). Tymczasem w zaskarżonej uchwale (w części niezakwestionowanej przez Sąd) przyjęto odpowiednio odległości 30 i 100 m, odpowiednio dla punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży napojów alkoholowych (§ 1 pkt 1) oraz dla punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (§ 1 pkt 3).
Niezależnie od powyższego, powracając do § 1 pkt 2 przedmiotowego aktu prawa miejscowego, wskazać trzeba, że pozostawienie w obrocie prawnym tego przepisu mogłoby doprowadzić (po uzyskaniu stosownej zgody) do lokalizacji miejsc sprzedaży alkoholu tuż przy obiektach chronionych (w takich przypadkach nie określono bowiem odległości minimalnej) – co należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia przyjętych przez ustawodawcę założeń w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi odnośnie działalności konkurencyjnego punktu sprzedaży alkoholu, podniesioną w tym zakresie argumentację należy uznać za niezasadną. Rada gminy, przyjmując kryterium odległości planowanych punktów sprzedaży w pierwszej kolejności powinna bowiem kierować się – tak jak w niniejszej sprawie – odległościami w stosunku do terenów, na których sprzedaż alkoholu jest zabroniona, nie zaś odległością między poszczególnymi punktami sprzedaży (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2013r. o sygn. akt II SA/Bd 732/12, LEX nr 1351564).
Kontynuując kontrolę legalności następnych regulacji zaskarżonej uchwały (§ 1 pkt 4, odnoszący się do możliwości tworzenia "ogródków piwnych" jedynie jako integralnych części punktów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz § 2, dotyczący zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w handlu obwoźnym) brak podstaw by je zakwestionować, zwłaszcza że skarżący nie wysuwa w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów. Jeśli chodzi zaś o utratę mocy poprzednio obowiązującej uchwały nr VI/48/2003 Rady Gminy w Iwaniskach z dnia 27 marca 2003r. (§ 3 uchwały), to oczywistym jest, że w związku z wejściem w życie nowej uchwały – w terminie 14 od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 5 uchwały) dopuszczalne było uchwalenie regulacji takiej właśnie treści. Co się zaś tyczy powierzenia wykonania uchwały Wójtowi Gminy (§ 4 uchwały), to było to zgodne z ustawą o samorządzie gminnym, która stanowi, że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15), zaś wójt organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 tej ustawy).
Ze względu na częściową zasadność skargi należało stwierdzić nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. (pkt I wyroku).
Mając na uwadze, że pozostałe podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt II wyroku – na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.
O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy P.p.s.a.