Uzasadnienie
Dnia 6 czerwca 2007 r. Rada Gminy w Oksie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." podjęła uchwałę nr VIII/60/2007 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Pawęzów.
W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada Gminy wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Rada Gminy ma obowiązek ustalić zakres działania jednostki pomocniczej (sołectwa) po wcześniej przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami. Poprzedni statut był uchwalony za wspólnej gminy Nagłowice - Oksa w roku 1990.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie:
- 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;
- 2) art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w uchwale zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać regulamin sołectwa, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj.: wskazanie w § 8 ust. 8 pkt 3, że zebranie wiejskie może powoływać inne lub doraźne organy samorządowe sołectwa; określenie w § 10, że dodatkowym warunkiem uczestnictwa w zebraniu wiejskim jest posiadanie czynnego prawa wyborczego; nadanie w § 11 pkt 2, § 23 ust. 23 pkt 6, § 26 ust. 26 pkt 2 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania odwołania sołtysa i rady sołeckiej wskazanych w § 26 ust. 26 pkt 3 i wskazanie, że może to nastąpić w głosowaniu tajnym, określenie w § 13 ust. 13 pkt 4, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania; wprowadzenie w § 16 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji sołtysa, wskazanie w § 17 ust. 17 pkt 4 zdanie pierwsze, że posiedzenie rady sołeckiej zwołuje sołtys, oraz że sołtys przewodniczy jej obradom.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zarzut niepoddania projektu statutu sołectwa konsultacjom społecznym jest bezzasadny, bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że zakres działania jednostki pomocniczej ustalono po wcześniej przeprowadzonych konsultacjach z jej mieszkańcami. Organ przyznał jednak, że w zasobach archiwalnych nie zachowały się żadne dokumenty z konsultacji przeprowadzonych ponad 13 lat temu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że są one niezasadne, albowiem postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów art. 35 i art. 36 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu udzielonej pismem z dnia 14 lipca 2020 r. organ wskazał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie obowiązywała w gminie uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i pełnomocnik organu wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 25 czerwca 2020 r. i z dnia 23 czerwca 2020 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm. - na datę podjęcia uchwały), dalej jako "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Pawęzów). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Sąd w tej sprawie posłuży się argumentacją wyrażoną przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 319/20 toczonej ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Oksie w sprawie nadania statutu sołectwa, ze względu na tożsamość trybu podjęcia tych uchwał, ich treść, zarzuty wniesionych do Sądu skarg, a także udzielonych przez organ odpowiedzi na te skargi.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Pawęzów społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 11 września 2019 r. - II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. - II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 55/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własne argumentację prawną, jaka legła u podstaw ww. wyroków, posłuży się tą argumentacją w sprawie.
Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).
W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.
Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela.
W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectwa Pawęzów. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 6 czerwca 2007 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca na terenie Gminy Oksa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Z treści protokołu z sesji Rady Gminy w Oksie z dnia 6 czerwca 2007 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała, nie wynika, aby projekt statutu sołectwa został poddany konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w trybie uchwały wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., ale też z informacji udzielonej przez organ z dnia 14 lipca 2020 r. (k. 38 akt sprawy) wynika, że przez podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie nadania statutu sołectwa nie obowiązywała w gminie uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy.
W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.
Równocześnie nie mogło prowadzić do oddalenia skargi twierdzenie organu, że konsultacje z mieszkańcami faktycznie zostały przeprowadzone.
Po pierwsze, nie poddaje się powyższe twierdzenie jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a w przedmiotowej sprawie – jak wyżej wyjaśniono – w Gminie nie obowiązywała uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Po drugie, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu.
Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutu sołectwa Pawęzów, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Brak jest dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego. Nie wynika z protokołu z sesji Rady Gminy, która odbyła się w dnia 6 czerwca 2007 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, aby projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom zainteresowanego sołectwa. Udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób.
W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy.
Nie było więc wystarczające dla oddalenia zarzutu o niepoddaniu projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectwa twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że z uzasadnienia uchwały wynika, iż zakres działania jednostki pomocniczej (sołectwa) ustalono po wcześniej przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami, niemniej w zasobach archiwalnych nie zachowały się dokumenty z przeprowadzonych konsultacji, które musiały byc przeprowadzone ponad 13 lat temu. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).
Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.
W rezultacie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi – z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji społecznych. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji przedstawionej w skardze nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.