Uzasadnienie
Rada Gminy w Oksie uchwałą nr VIII/56/2007 z dnia 6 czerwca 2007 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., poz. 142 ze zmianami), dalej zwanej u.s.g., nadała statut sołectwu Tyniec Kolonia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego:
- - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie "projektów statutu sołectw" społecznym konsultacjom z mieszkańcami "sołectw" w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami;
- - art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w "Regulaminie Sołectwa" stanowiącego załącznik do w/w uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać Regulamin Sołectwa, wynikającej z u.s.g. tj.: wskazanie w § 8 pkt 8.3, że zebranie wiejskie może powoływać inne lub doraźne organy samorządowe sołectwa, określenie w § 10, że dodatkowym warunkiem uczestnictwa w zebraniu wiejskim jest posiadanie czynnego prawa wyborczego, nadanie w § 11 pkt 2, § 23 pkt 23.6, § 26 pkt 26.2 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej wskazanych w § 26 pkt 26.3 i wskazanie, że może to nastąpić w głosowaniu tajnym, określenie w § 13 pkt 13.4, iż zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania, wprowadzenie w § 16 zwrotu
"w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji Sołtysa, wskazanie w § 17 pkt 17.4 zdanie pierwsze, że posiedzenie Rady Sołeckiej zwołuje Sołtys oraz iż Sołtys przewodniczy jej obradom.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął opisane wyżej zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie. Podkreślił, że w rozpatrywanym stanie faktycznym z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, że projekt statutu został poddany społecznym konsultacjom z mieszkańcami jednostki pomocniczej i czy rzeczywiście nastąpiło omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, czy faktycznie umożliwiono mieszkańcom wyrażenie opinii i zgłoszenie uwag do projektu nowego statutu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W zakresie zarzutu braku konsultacji podkreślono, że wbrew temu co pisze Prokurator z uzasadnienia do uchwały wynika, że ustalono "zakres działania jednostki pomocniczej (sołectwa) po wcześniejszych konsultacjach z mieszkańcami". W zasobach archiwalnych nie zachowały się jednak do dnia dzisiejszego dokumenty z przeprowadzonych konsultacji, które musiały być przeprowadzone ponad 13 lat temu.
W piśmie procesowym z 17 lipca 2020 r., udzielając odpowiedzi na zapytanie Sądu, organ wyjaśnił, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Oksie nie określiła zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Prokuratora okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Tyniec Kolonia). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.
Najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Tyniec Kolonia (wbrew temu, co pisze Prokurator w treści tego zarzutu, nie mamy w rozpatrywanej sprawie do czynienia z "projektami statutów") społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.
Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki, której samorząd ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12; WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych
"w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).
W orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g.
w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały w przedmiocie nadania statutów tym jednostkom, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały (zob. powołane już wyżej wyroki NSA, WSA w Gdańsku i WSA w Krakowie oraz wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12; z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).
Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd podziela.
W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectwa treści statutu tego sołectwa. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 6 czerwca 2007 r., nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ówczesnej Rady Gminy w Oksie ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wprawdzie z uzasadnienia uchwały będącej przedmiotem skargi wynika, że została ona podjęta "po wcześniej przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami", jednak Gmina sama przyznaje, że żadne dokumenty w tym zakresie nie zachowały się, co powoduje, że twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu o dokonanych konsultacjach, nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji merytorycznej. Także z protokołu sesji Rady Gminy w Oksie z 6 czerwca 2007 r. nie wynika, aby projekt statutu sołectwa Tyniec Kolonia był konsultowany z mieszkańcami tego sołectwa. W protokole znajduje się jedynie wzmianka, że za podjęciem uchwały w przedmiocie nadania statutu temu sołectwu głosowali wszyscy radni.
Niezależnie jednak od powyższych argumentów, o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza w niniejszej sprawie niepodjęcie przez Radę Gminy uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.
Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Kryteria weryfikacji takiego twierdzenia powinny wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a takowej Rada Gminy w Oksie nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonego statutu sołectwa Tyniec Kolonia.
Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy w trakcie procedury zakończonej uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej.
Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy.
Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.
Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora dotyczących niektórych przepisów statutu.