Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.) i art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S.O. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. M., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 67 o pow. 0,1923 ha (obecnie stanowiącej działki o nr nr 411/25, 411/174, 411/175, 414/5, 415/1 oraz część działki nr 416/1).
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 142, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu faktycznym, że sprawa zwrotu wymienionych wyżej działek została już prawomocnie rozstrzygnięta, co oznacza, iż nie może być wydana jakakolwiek decyzja administracyjna orzekająca w przedmiotowej sprawie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S.O. zarzucając organowi błędne ustalenia polegające na uznaniu, że na całej wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, co zdaniem strony uzasadnia dalej prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu działek nabytych przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia 25.07.1975r. Podnosiła nadto, iż nie wypłacono jej odszkodowania za budynek mieszkalny znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości jak również kwestionowała fakt sprzedaży użytkowania wieczystego działek o nr 411/174 i nr 411/75 na rzecz osób fizycznych.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził brak podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż w sprawie o zwrot nieruchomości została wyczerpana procedura administracyjna, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4.10.2005r. sygn. akt II SA/Kr 3848/01 oddalił skargę S.O. na decyzję Wojewody z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] umarzającą postępowanie z wniosku S.O. w sprawie zwrotu opisanych nieruchomości. W decyzji tej ustalono, że wnioskowana do zwrotu działka nr 67 została przekazana przez Skarb Państwa na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w K., a prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w Księdze wieczystej KW nr 42738 w dniu 31.12.1976r. Ujawnienie prawa nabywcy w księdze wieczystej stanowi okoliczność o której mowa w art. 229 u.g.n. i wyłącza możliwość realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym postępowanie administracyjne nie może być prowadzone, przez co staje się bezprzedmiotowe i skutkuje umorzeniem.
Wojewoda przytaczając stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych uznał, że ponowne rozpatrzenie sprawy tożsamej ze sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji z uwagi na treść art. 16 k.p.a. skutkowałoby stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. sankcją nieważności. Stwierdzono również, że po wydaniu wyroku w stanie faktycznym i prawnym nie zaszły zmiany.
Od decyzji Wojewody z dnia [...] S.O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach żądając jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 3 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 7 Konstytucji z 1952r., naruszenie zasad współżycia społecznego oraz zasad wywłaszczeniowych, a także naruszenie art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że wywłaszczenie nastąpiło niezgodnie z przepisami.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z argumentacją zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając podjętym rozstrzygnięciom rażące naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie dokonując oceny pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że skarga S.O. zasługuje na uwzględnienie.
Trafny jest zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja Wojewody jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty K. są dotknięte sankcją nieważności. Godzi się jednak podnieść, iż wada tkwiąca w zaskarżonej decyzji nie polega na rażącym naruszeniu prawa jak podnosi skarżąca, lecz przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wprawdzie obie przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mniej jednak każda z nich określa odrębną podstawę stwierdzenia nieważności. Powyższa wadliwość nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja z uwagi na charakter naruszenia podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Nie dają podstawy prawnej do odmowy wszczęcia postępowania przywołane w podstawie rozstrzygnięcia Starosty K. przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Art. 136 ust. 3 zawiera regulację odnoszącą się do roszczenia o zwrot nieruchomości, art. 137 ust. 1 pkt 2 wymienia jedną z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, art. 142 określa organ właściwy do orzekania o zwrocie nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, natomiast art. 216 wskazuje do jakich nieruchomości mają zastosowanie przepisy o zwrocie.
Należy zatem wskazać, że ani powołane przepisy materialne, ani inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie definiują i nie regulują formy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości.
Przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 104 k.p.a. w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (§ 1), decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2), nie ustanawia także formy odmowy wszczęcia postępowania.
W sprawach wszczynanych na wniosek strony wszczęcie postępowania następuje w chwili złożenia wniosku. Taka regulacja wynika z § 1 oraz § 2 art. 61 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, art. 104 k.p.a. wyznacza przedmiot decyzji - sprawa administracyjna oraz rodzaje rozstrzygnięcia sprawy (merytoryczne lub niemerytoryczne). Przepis ten zaś nie wyznacza kategorii spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego. Przepisy te tworzą podstawę prawną wydania decyzji. Powszechnie przyjmuje się, że art. 104 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania decyzji. Dokonując wykładni § 2 art. 104 zwraca się uwagę na fakt, że regulacja w tym artykule ograniczona jest do spraw, w których zostało wszczęte postępowanie, w związku z tym nie można jej odnieść do przypadków odmowy wszczęcia postępowania (Komentarz do art. 61 k.p.a. B.Adamiak J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Warszawa 2005, Wydanie 7).
Za taką interpretacją co do braku podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania zwykłego przemawia również porównanie rozwiązań przyjętych w przepisach regulujących wszczęcie postępowania zwykłego z rozwiązaniami przyjętymi w przepisach regulujących wszczęcie postępowań nadzwyczajnych. Ustawodawca przewidział formę decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), jak również formę postanowienia w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej (art. 31 § 2 zd. 2). Gdyby zatem intencją ustawodawcy było dopuszczenie wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania zwykłego to wprowadziłby stosowną regulację, a tymczasem we wskazanym zakresie brak odpowiednich przepisów.
Godzi się również podnieść, że w wyroku z dnia 18.01.1989r. III SA 903/88 (Gazeta Prawnicza 1989, Nr 2, s.8), które to orzeczenie zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w pełni zachowuje aktualność i wyrażony w nim pogląd Sąd w całości podziela, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych."
Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy wskazać, że ustalenie przesłanek formalnych uniemożliwiających organowi ponowne rozpoznanie sprawy, która już co do istoty została załatwiona inną decyzją ostateczną stanowi dla organu podstawę do umorzenia wszczętego na wniosek strony postępowania jako bezprzedmiotowego stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracji zewnętrznej.
Decyzja organu I instancji, której zakres wykracza poza granice wskazane w art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 142, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 k.p.a., kpa stanowi wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, a utrzymanie jej w mocy przez organ II instancji wadliwość tą powiela. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty K. zostały wydane bez podstawy prawnej i w związku z tym obie dotknięte są wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z podniesionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.