Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 listopada 2017 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...], w sprawie przyznania Z. J. z dniem 22 sierpnia 2017 r. uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 22 sierpnia 2017 r. funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji zwrócił się do organu I instancji o ocenę uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dacie złożenia oświadczenia zamieszkiwał z żoną i córką w S. przy ul. T. 5/1, w lokalu mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu z Gminą S., składającym się z dwóch izb o pow. mieszkalnej 18 m², tj. nie spełniającym norm zaludnienia przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów oraz wymogów sprecyzowanych w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W tych okolicznościach organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. przyznał funkcjonariuszowi równoważnik za brak lokalu od dnia 22 sierpnia 2017 r., tj. od daty złożenia wniosku.
W odwołaniu Z. J. podnosił, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu przysługuje policjantowi od chwili spełnienia ustawowych przesłanek, niezależnie od daty złożenia wniosku. Po uwzględnieniu przepisów o przedawnieniu wynikających z art. 107 ustawy o Policji, wnioskowane świadczenie powinno mu więc przysługiwać od dnia 22 sierpnia 2014 r. Powyższe stanowisko uzasadnił powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA w sprawie I OSK 1294/14.
Rozpatrując odwołanie organ przytoczył brzmienie art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wskazując, że w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ Policji nie działa z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Z tego względu, przedmiotowe świadczenie przysługuje więc policjantowi najwcześniej od dnia złożenia stosownego oświadczenia. Decyzja w tym przedmiocie nie jest zdaniem organu aktem deklaratoryjnym.
Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu wyroku NSA organ stwierdził, że wyroki sądów administracyjnych nie mają w prawie polskim charakteru precedensowego i są wiążące jedynie dla stron danego postępowania. Nie można też mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej, ponieważ zapadają wyroki prezentujące stanowisko odmienne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. J. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwą interpretację przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu podniesiono, że ani z treści art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, ani z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie wynika, by przedmiotowe uprawnienie przysługiwało od dnia złożenia oświadczenia. Już nawet z samego wzoru oświadczenia wynika, że równoważnik naliczany jest od dnia złożenia oświadczenia, ale za okres gdy policjant spełnił ustawowe przesłanki do otrzymania równoważnika. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyroki NSA w sprawach: I OSK 1294/14 oraz I OSK 2572/16.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżącemu funkcjonariuszowi Policji przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067). Przedmiot sporu sprowadza się natomiast do ustalenia od jakiej daty to uprawnienie przysługuje.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei stosownie do 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia.
W odniesieniu do powyższej kwestii pojawiła się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów co do charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. I OSK 450/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter konstytutywny, co oznacza, że tworzy ona nowe obowiązki i wywołuje skutki na przyszłość. Odmienny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1294/14; z dnia 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2572/16), uznając, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. W konsekwencji zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji stanowisko odnośnie możliwości przyznania funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia stosownego wniosku, nie znalazło aprobaty.
Wykładnia systemowa omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).
Z ustawy o Policji nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego. Ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Użyte w art. 92 ust. 1 sformułowanie: "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny" oznacza, że funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w tym przepisie może zatem żądać równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Przepis § 3 cyt. rozporządzenia należy zaś interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.
W świetle powyższego, § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Decyzja w przedmiocie równoważnika ma więc charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający prawo do świadczenia w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, w szczególności art. 107 § 1 ustawy o Policji. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika posiada roszczenie o jego wypłatę.
Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje bowiem potencjalnie i warunkowo. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.
Podsumowując, w ocenie Sądu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.