Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...], orzekającej o zameldowaniu A. S. na pobyt stały, na podstawie art. 31, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 657) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że A.S. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały w nieruchomości położonej w [...], twierdząc, że posiada tam swoje rzeczy i przebywa, aby pomagać i opiekować się starszymi już rodzicami, którzy potwierdzili ten fakt we wniosku o zameldowanie.
Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie administracyjne w sposób jednoznaczny wykazało, że na podstawie zgromadzonych dowodów można uznać, że wnioskodawczyni przebywa w spornym lokalu, z zamiarem stałego tam przebywania i tam też skoncentrowane jest jej centrum życiowe. Faktem jest, co przyznała sama wnioskująca o zameldowanie, że w spornym lokalu nie przebywa stale, ale okresy czasowej nieobecności wynikają z charakteru wykonywanej pracy, na co przedstawiła stosowne zaświadczenie. Zatem, odnosząc się do zarzutu odwołania, że strona przez długie okresy czasu przebywa w miejscowości, w której jest zatrudniona, Wojewoda uznał, że okoliczność ta nie może przyczynić się do odmowy zameldowania w miejscu, w którym strona nie tylko deklaruje swój pobyt, ale w którym znajdują się jej rzeczy osobiste i do którego stale powraca. Organ dodał, że ustawa o ewidencji ludności dopuszcza sytuacje, w których osoba przebywa poza miejscem pobytu stałego, nawet przez dłuższy okres czasu, jeżeli okres ten jest przewidywalny, przemijalny, a jego zakres usprawiedliwiony okolicznościami stanowiącymi powód opuszczenia miejsca stałego pobytu.
Fakt zatrudnienia poza miejscem stałego pobytu i okresowej w nim nieobecności należą do okoliczności, które usprawiedliwiają okresową nieobecność w lokalu, zatem nie mogą stanowić powodu do odmowy zameldowania.
Organ odwoławczy podniósł, że powyższe fakty są spójne z innymi dowodami zgromadzonymi w niniejszej sprawie, w tym z: pismem z Komendy Powiatowej Policji z [...], a także zeznaniami świadków: [...]. Świadkowie potwierdzają, że strona jest widywana w miejscu ewentualnego zameldowania. Charakter tego pobytu oceniają jako okresowy, związany z urlopem od pracy, odwiedzinami u rodziców. Biorąc pod uwagę twierdzenia samej wnioskodawczyni, zdaniem organu odwoławczego, należy te dowody uznać za potwierdzenie faktu przebywania w spornym lokalu, który pozwala na jej zameldowanie, gdyż są spójne z innymi dowodami. Przeprowadzony dowód z oględzin spornego lokalu wykazał, że znajdują się w nim rzeczy osobiste oraz meble strony.
Organ odwoławczy wskazał na głęboki konflikt rodzinny pomiędzy stronami postępowania. Właściciel spornej nieruchomości nie wyraża zgody na zameldowanie A. S. i uważa, że jej obecność zakłóca spokój jego rodziny i naraża go na dodatkowe koszty. Organ jednak podkreślił, że ewidencja ludności to tylko potwierdzenie faktu pobytu danej osoby pod oznaczonym adresem. Ewidencja ludności nie może służyć do rozwiązywania konfliktów rodzinnych, a zgoda właściciela lokalu nie jest wymagana do zameldowania osoby, jeżeli osoba ta faktycznie w lokalu przebywa i zamierza w nim stale przebywać.
Na marginesie organ II instancji zauważył, że ze względu na fakt zamieszkiwania i korzystanie z dożywotniej służebności osobistej, C. i M. B., będący jednocześnie stronami tego postępowania, posiadają uprawnienia do potwierdzenia faktu przebywania i zameldowania A. S. Co więcej, zarówno we wniosku o zameldowanie jak i w trakcie postępowania wyjaśniającego stanowczo twierdzili oni i znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym, że w trakcie pobytu w spornym lokalu, córka przebywa w pomieszczeniach, które zajmują i tam posiada swoje rzeczy.
Wojewoda nadto zaznaczył, że organ I instancji pominął na etapie wszczęcia postępowania M. i C. B., którzy mają ustanowioną dożywotnią służebność osobistą, a tym samym posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ponieważ jednak organ II instancji włączył te osoby do postępowania i nie wniosły one żadnych uwag, to uchybienie organu I instancji zostało naprawione.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości A. B. zarzucił naruszenie:
- - art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego przy jednoczesnym niepełnym wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy i jej pełnego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza przez pominięcie wyjaśnienia okoliczności związanych ze zgłoszeniem pobytu stałego A.S. w [...], z faktem zatrudnienia oraz stałego przebywania jej w tej miejscowości, zaniechania przeprowadzenia dowodów celem wyjaśnienia tego stanu rzeczy za pomocą wywiadu środowiskowego czy w ramach pomocy zleconej, zwłaszcza wobec potwierdzenia w niniejszym postępowaniu przez funkcjonariusza KPP faktu sporadycznych i krótkotrwałych okresów przebywania strony w lokalu wnioskowanym do zameldowania, mając na uwadze, że organ w czasie trwania postępowania dysponował dokumentami dotyczącymi zarówno faktu zgłoszenia pobytu stałego na terenie G. oraz faktu zatrudnienia w tej miejscowości na podstawie przedłożonego do akt zaświadczenia o zatrudnieniu;
- - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażające się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi przedłożonemu przez stronę skarżącą wskazującemu na fakt zgłoszenia pobytu stałego przez A. S. w G. przy ul. [...], z faktem zatrudnienia jej tam oraz stałego przebywania;
- - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia sprowadzającego się w znaczącej mierze do powielenia wniosków i twierdzeń organu I instancji bez podjęcia zawnioskowanych uzupełniających działań dowodowych i bez umotywowania takiego stanowiska;
- - art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji orzekającej o zameldowaniu na pobyt stały, co prowadzi do wniosku, że organ II instancji zaniechał czynienia we własnym zakresie ustaleń stanu faktycznego, co z kolei przedkłada się na zaniechanie uzasadnienia w tym zakresie;
- - art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowym było uchylenie tej decyzji i orzeczenie o odmowie zameldowania;
- - art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy strona wnioskująca nie legitymuje się przesłankami przemawiającymi za uwzględnieniem wniosku.
W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tych dowodów, które świadczą o zamieszkiwaniu strony na terenie G., jak również do kwestii wniosków płynących z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez funkcjonariusza KPP. Dodał, że okoliczność zamieszkiwania w spornym lokalu została potwierdzona jedynie przez samą zainteresowaną. Skarżący podkreślił, że złożył wniosek o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez właściwą jednostkę KP na terenie G. celem potwierdzenia faktu stałego zamieszkiwania wnioskodawczyni w tej miejscowości, o czym świadczy zaświadczenie o zatrudnieniu przez firmę "..." Centrum Doskonalenia Kadr i przebywanie w okresach cyklicznych przerw w zatrudnieniu pod adresem: [...], który to adres jako adres zamieszkania został przez stronę wskazany do wiadomości pracodawcy i przekazany do wiedzy organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie. W tej mierze organ odwoławczy zaniechał jednak zajęcia stanowiska.
W dalszej części skargi jej autor zwrócił uwagę na zeznania świadków, z których jego zdaniem wynika, że pobyty wnioskodawczyni u rodziców mają jedynie charakter gościnny. Jednak w uzasadnieniu decyzji organ zaniechał wskazań w tym zakresie, a co więcej zaniechał poczynienia ustaleń z tym związanych, które winny zostać skonfrontowane np. z dowodem z wywiadu środowiskowego. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniami organu II instancji, że przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wykazało, że wnioskująca o zameldowanie przebywa w spornym lokalu z zamiarem stałego pobytu i tam koncentruje swe centrum życiowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim za uzasadnione uznać należy zarzuty, iż sprawa z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa nie została należycie wyjaśniona oraz, że z naruszeniem art. 80 kpa oraz art. 31 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności organy uznały, że zebrany w sprawie materiał dawał podstawę do zameldowania A. S. w lokalu położonym w O. przy [...].
Zgodnie z art. 25 ustawy o ewidencji ludności
- 1. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
- 2. Pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem.
- 3. Miejscem pobytu stałego lub czasowego osoby zatrudnionej na statku żeglugi śródlądowej lub morskiej albo zamieszkującej w związku z wykonywaniem pracy w ruchomym urządzeniu mieszkalnym, jest siedziba pracodawcy zatrudniającego tę osobę.
- 4. Ilekroć w ustawie jest mowa o pobycie czasowym obywatela polskiego należy przez to rozumieć przebywanie poza miejscem pobytu stałego przez okres ponad 3 miesięcy.
Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku dotyczącego zameldowania A.S., w O. przy ul. [...] była ona zameldowana od 1973 r. do 30 sierpnia 1993 r. Następnie była zameldowana na pobyt stały w W. pod dwoma różnymi adresami od 1994 r. do 29 września 1999 r. W okresie od 30 września 1999 r. do 27 czerwca 2000 r. ponownie zameldowała się w lokalu będącym przedmiotem sprawy, zaś od 30 sierpnia 2000 r. do 4 maja 2018 r. była zameldowana w G., w którym od 8 grudnia 2014 r. jest zatrudniona w "..." Centrum Doskonalenia Kadr wykonując zlecenia na terenie Niemiec w systemie 2x2 to jest, jak wynika z dołączonego przez nią zaświadczenia, przez dwa miesiące wykonuje zlecenie, po czym następują 2 miesiące przerwy i powrót do Polski.
Organy nie wyjaśniły i nie ustaliły, co się zmieniło w sytuacji A.S., a w szczególności co - poza podjętym przez nią zamiarem uczynienia lokalu położonego w O. miejscem zameldowania - faktycznie zmieniło charakter jej pobytów u rodziców. Przede wszystkim zauważyć należy, że już sam wniosek o zameldowanie i kolejne pismo z 27 listopada 2017 r. powodują poważne wątpliwości co do tego, czy skarżąca tu mieszka. We wniosku wskazała ona, że mieszkają tu jej rodzice, którzy z uwagi na wiek ją niesprawni i że nikt tymi rodzicami się nie opiekuje. Rodzice często do niej dzwonią żeby przyjechała i pomogła w opiece i porządkach. Jak z tego wynika, nawet we wniosku o zameldowanie skarżąca nie twierdziła, że tu mieszka.
Pod wnioskiem podpisali się jej rodzice wskazując, że wyrażają zgodę na zameldowanie, że tylko ona im pomaga oraz, że "przechowują jej meble i ubrania". Tego typu stwierdzenie o przechowywaniu czyichś rzeczy także, zdaniem Sądu, nie potwierdza, że właściciel tych rzeczy tu zamieszkuje, a jedynie, że jego rzeczy w lokalu, którego dotyczy wniosek są tylko przechowywane.
W piśmie z 27 listopada 2017 r. A.S. wskazała, że chce się zameldować na pobyt stały "abym miała w każdej chwili dostęp do moich rodziców który jest mi utrudniony. Chorym rodzicom chcę nieść pomoc". Z treści tego pisma zdaje się wynikać, że skarżąca dopiero chciałaby w przyszłości tutaj zamieszkać, zaś meldunek traktuje jako potwierdzenie swojego prawa do przebywania w tym lokalu. Tymczasem meldunek ma potwierdzać stan istniejący, to jest, że dana osoba już przebywa pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Meldunek nie przyznaje uprawnienia do przebywania pod danym adresem; uprawnienie takie wynika z różnego rodzaju instytucji prawa cywilnego (prawa własności, najmu, użyczenia itp).
Wyżej przytoczone pisma skarżącej są istotne, zwłaszcza, że z jej wyjaśnień wynika, że w ciągu całego 2017 r. u rodziców przebywała łącznie tylko przez około 30 dni (ilość tych dni była przez skarżącego kwestionowana), zaś potrzebę zameldowania uzasadniała obawą niemożności odebrania swoich rzeczy znajdujących się w tym lokalu po śmierci rodziców. Nadto w czasie oględzin oświadczyła ona, że jej zdaniem przebywanie około 30 dni w roku upoważnia ją do zameldowania, ponieważ w tym czasie opiekuje się rodzicami.
Również z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków wynika, że pobyty A.S. u rodziców mają charakter wizyt (zeznania W. J., C. P., B. F., W. G.). Z kolei Z. S., na zeznania której także powołał się organ, wręcz wskazała, że nie ma żadnej wiedzy na temat miejsca zamieszkiwania pani S. i nie wie gdzie aktualnie ona przebywa. Także z pisma Komendy Powiatowej Policji wynika, że A.S. przebywa tylko czasowo kilka razy w roku pod tym adresem i ma tu część swoich rzeczy osobistych.
Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 278/17 (dostępnym w bazie Lex), tego rodzaju więź z lokalem jak odwiedzanie mieszkających w nim osób – w tym wypadku rodziców – kilka razy w roku czy częściej, nawet połączone z nocowaniem w nim, nie są wystarczające do uznania tego lokalu za miejsce stałego w nim pobytu. Wizyty w danym miejscu, i to w sytuacji, gdy zasadnicza aktywności życiowa ześrodkowana jest na co dzień gdzieindziej, oznaczają niejako same przez się, że się w tym miejscu nie zamieszkuje.
W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, gdzie faktycznie koncentruje się życie A.S. Jeśli przez pół roku pracuje ona za granicą, a łącznie przez okres do 30 dni w roku bywa u rodziców, to pozostaje jeszcze 5 miesięcy, w czasie których nie przebywa ona w O. Dlatego też za wadliwe w świetle zgromadzonego materiału uznać należy ustalenia, że właśnie okres trwający około 30 dni w roku, w czasie których A.S. bywa u rodziców opiekując się nimi jest wystarczający do uznania, że tu koncentrują się jej sprawy życiowe, a więc, że jest to jej miejsce stałego pobytu w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności.
Również za niewystarczające uznać należy samo wyrażenie zgody na zameldowanie przez jej rodziców. Przesłanką bowiem zameldowania kogoś na pobyt stały jest jego faktyczne zamieszkiwanie pod danym adresem. Instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny, a w aktualnym stanie prawnym zameldowanie nie stanowi o jakimkolwiek tytule prawnym do lokalu. Zamiar stałego przebywania pod oznaczonym adresem należy ustalać na podstawie całokształtu okoliczności zachowania danej osoby odnoszących się do kwestii związanych z danym miejscem. Przebywaniem w danej miejscowości pod danym adresem ma mieć cechy założenia tam ośrodka swoich interesów osobistych i majątkowych.
Skoro uczestniczka wymeldowała się z O. w 2000 r., a więc ponad 17 lat temu i w międzyczasie mieszkała w Warszawie, a następnie zameldowała się w G., gdzie pracuje do chwili obecnej, brak jest podstaw do przyjęcia, że samo podjęcie przez nią zamiaru zamieszkania w O., przy jednoczesnej kontynuacji zatrudnienia w G., daje podstawę do jej zameldowania w O. na pobyt stały. Nie można zgodzić się z organem, że wystarczające jest samo zadeklarowanie pobytu stałego oraz pozostawanie w tym lokalu rzeczy osobistych, zwłaszcza, że czasie oględzin A.S. wskazała, że te rzeczy pozostają w tym lokalu od 7- 8 lat.
W tym miejscu zauważyć należy, że organ I instancji przeprowadzając oględziny nawet nie ustalił, czy na parterze budynku, w którym zamieszkują rodzice skarżącej faktycznie istnieją warunki do zamieszkiwania tam na stałe uczestniczki. Z oględzin nie wynika nawet, z ilu pomieszczeń składa się ten lokal (znajdujący się w aktach plan parteru wskazuje, że jest jeden pokój i kuchnia), co byłoby pomocne przy dokonywaniu oceny, czy faktycznie w tym lokalu mieszkalnym może koncentrować się życie dorosłej kobiety. Z akt sprawy wynika, że A.S. ma córkę, lecz nie wiadomo, czy jest ona dorosła czy jeszcze małoletnia i gdzie zamieszkuje. W piśmie z 17 grudnia 2017 r. M. B. wskazał, że przechowuje nie tylko rzeczy córki ale i wnuczki.
Reasumując, zebrany przez organy w sprawie materiał nie może być uznany za wystarczający do zameldowania A.S. w lokalu stanowiącym własność skarżącego. Dlatego też zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podległy uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie przesłuchać A. S. w celu ustalenia, gdzie przebywa przez pozostałą część roku, w szczególności, gdy nie wykonuje pracy na terenie Niemiec i nie przyjeżdża do rodziców; czy mieszka z córką czy też w innym lokalu, jaki ma do tego lokalu tytuł. Organ będzie miał na uwadze dokonaną wyżej wykładnię art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, a więc że samo odwiedzanie rodziców i deklarowanie stałego zamieszkania z nimi, nawet połączone z nocowaniem u nich i przechowywaniem rzeczy nie jest wystarczające do zameldowania na pobyt stały.
O kosztach postępowania Sad orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a.