Uzasadnienie
W dniu 23 lutego 2017 r. Rada Miejska w Stopnicy, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, podjęła uchwałę nr XX/2/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Stopnica w 2017 roku".
W uchwalonym programie, stanowiącym załącznik do uchwały, w § 5 ust. 3 zapewniono miejsca zwierzętom gospodarskim z terenu gminy na podstawie oświadczenia gospodarstwa rolnego, Suchowola 89, 28-130 Stopnica. W § 7 ust. 1 pkt 3 wskazano, iż wyłapywanie zwierząt będzie przeprowadzane przez firmę, na podstawie podpisanej umowy, w przypadku interwencji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Busku Zdroju wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie obejmującym "§ 5 pkt 3" i "§ 7 pkt 3", zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 3 i art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt przez:
- a) brak personalnego wskazania w "§ 5 pkt 3" właściciela gospodarstwa, który na mocy decyzji administracyjnej odbierającej zwierzęta gospodarskie ich właścicielom czasowo się nimi opiekuje,
- b) niewskazanie w "§ 7 pkt 3" podmiotu odpowiedzialnego za odławianie zwierząt, nieokreślenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do momentu przewiezienia ich do schroniska oraz niewskazanie osoby odpowiedzialnej za te zadania.
W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność i poinformował, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej dokona stosownej nowelizacji uchwały.
W dniu 18 września 2017 r. organ nadesłał uchwałę nr XXV/55/2017 z dnia 12 września 2017 r. w sprawie zmiany uchwały stanowiącej przedmiot skargi "uwzględniającą uwagi Prokuratora".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem:
- 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
- 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy stanowią obligatoryjne elementy programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Wynika to jednoznacznie z treści samego wprowadzenia do art. 11a ust. 2, w którym użyto formuły imperatywnej "obejmuje". Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy bowiem o tym, że Rada Gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową.
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Mając to na uwadze przyjąć należy, że nie wypełniają dyspozycji normy art. 11a ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie zwierząt, zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Stopnicy regulacje, zgodnie z którymi realizacja działań określonych w programie odbywa się poprzez:
- - zapewnienie miejsca zwierzętom gospodarskim "na podstawie oświadczenia gospodarstwa rolnego, Suchowola 89, 28-130 Stopnica" (§ 5 ust. 3 – wadliwie oznaczony przez Prokuratora jako " § 5 pkt 3"),
- - wyłapywanie bezdomnych zwierząt, które będzie przeprowadzane przez firmę, na podstawie podpisanej umowy, w przypadku interwencji (§ 7 ust. 1 pkt 3 – wadliwie oznaczony w skardze jako "§ 7 pkt 3").
Wprawdzie w pierwszym z przytoczonych przepisów adres gospodarstwa rolnego został wskazany, jednak zapis zawarty w § 5 ust. 3 nie jest jednoznaczny i może sugerować, że umieszczenie zwierzęcia gospodarskiego w tym gospodarstwie wymaga każdorazowo złożenia oświadczenia przez jego właściciela. Dodatkowo, wątpliwości w tym zakresie potwierdza unormowanie zawarte w § 11 uchwały, zgodnie z którym wskazanie gospodarstwa rolnego oraz przekazanie zwierząt gospodarskich będzie realizowane przez Referat Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy Stopnica, na podstawie oświadczenia gospodarstwa rolnego, Suchowola 89, 28-130 Stopnica.
Wobec kategorycznego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 7 nie budzi więc wątpliwości, że w uchwale należy wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował zadania w zakresie przyjmowania zwierząt gospodarskich, bez żadnych warunków czy zastrzeżeń.
Podobnie, jako regulację naruszającą istotnie prawo ocenić należy zapis zawarty w § 7 ust. 1 pkt 3 uchwały, który w zakresie realizacji obowiązku wyłapywania zwierząt nie wskazuje konkretnego podmiotu, a jedynie odsyła do umowy cywilnoprawnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że rada gminy powinna, w celu wypełnienia normy zawartej w art. 11a ust. 2 ustawy, wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowe nakazy określone w tym przepisie. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Podkreślić też trzeba, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do wyłapywania bezdomnych zwierząt spełnia ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po ujawnieniu bezdomnego zwierzęcia poinformować właściwy podmiot celem jego odłowienia i umieszczenia w schronisku dla zwierząt.
Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się z wydłużeniem czasu podejmowania konkretnych działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt, jakim jest zarówno zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jak też zapewnienie bezpieczeństwa publicznego (por. np. wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok WSA w Opolu z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 247/14).
Tym samym, brak wskazania w programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań godzi w ratio legis ustawy.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części naruszającej wskazane wyżej przepisy.
Nie ma natomiast racji Prokurator zarzucając, że w uchwale nie określono dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami do momentu przewiezienia ich do schroniska. Formułując ten zarzut Prokurator połączył go z zaskarżeniem § 7 ust. 1 pkt 3 uchwały, który dotyczy wyłącznie wskazania podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta. Autor skargi nie odniósł się jednak do pozostałych przepisów Programu, które zapewniają udział w razie potrzeby lekarza weterynarii przy wyłapywaniu zwierząt (§ 7 ust.2), przewiezienie wyłapanych zwierząt i przekazanie ich do schroniska dla zwierząt (§ 7 ust. 4 pkt a)) lub do lecznicy weterynaryjnej (§ 7 ust. 4 pkt b)).
Ponadto w § 7 ust. 5 przewidziano, że wyłapane zwierzęta bezdomne mogą być sterylizowane lub kastrowane przez lekarza weterynarii, wydane nowym właścicielom i opiekunom bądź usypiane przez lekarza weterynarii w przypadku miotów ślepych i zwierząt chorych, agresywnych, cierpiących, nie rokujących nadziei na wyleczenie. Wszystkim bezdomnym zwierzętom (a więc także odłowionym) zapewniono miejsce w konkretnie oznaczonym schronisku (§ 5 ust.
- 1) oraz opiekę weterynaryjną (§ 5 ust. 2).
Stosownie do treści art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.
W ocenie Sądu, wskazane wyżej zapisy uchwały (nie zaskarżone zresztą przez Prokuratora), odpowiadają wymogom określonym w ustawie, określają niezbędne działania w zakresie postępowania ze zwierzętami odłowionymi, a w szczególności zapewniają im miejsce w schronisku i opiekę weterynaryjną. Skarga nie zawiera zresztą uzasadnienia omawianego zarzutu i nie wskazuje, na czym miałby polegać inny jeszcze - niż określony w uchwale – sposób dalszego postępowania z odłowionymi zwierzętami do momentu przewiezienia ich do schroniska, oraz który przepis art. 11a ust. 2 uchwały został naruszony poprzez brak jego sformułowania.
Jeśli zaś chodzi o zarzucane w skardze "niewskazanie osoby odpowiedzialnej za te zadania", to uznać należy, że skoro w uchwale nie został oznaczony podmiot, który będzie wyłapywał zwierzęta i w tym zakresie skarga została uwzględniona, zaś z treści uchwały wynika, że odłowione zwierzęta przewożone są do schroniska lub do lecznicy weterynaryjnej, to oczywistym jest, że podmiotem realizującym zadania w zakresie przekazania wyłapanych zwierząt, jest ten, na którym ciążą zadania w zakresie ich wyłapywania.
Wyjaśnienia także wymaga, że okoliczność, iż na sesji w dniu 12 września 2017r. Rada Miejska w Stopnicy zmieniła uchwałę w zaskarżonej części, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zmiana uchwały wywołuje bowiem skutek ex nunc (tj. od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej), zaś stwierdzenie jej nieważności w wyniku postępowania przed sądem administracyjnym odnosi skutek dalej idący, gdyż eliminuje zaskarżony akt ex tunc, czyli od samego początku. Tym samym nie można przyjąć, że zmiana zaskarżonej uchwały spowodowała takie wyeliminowanie zaskarżonych przepisów z porządku prawnego, które oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego.