Uzasadnienie
M.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Gminy w Zagnańsku nr 78/2006 z dnia 11 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. na terenie gminy Zagnańsk w odniesieniu do działek nr [...]/3 oraz nr [...]/5 położnych w obrębie geodezyjnym J. w zakresie, w jakim nieruchomości te zostały w planie miejscowym przeznaczone, jako tereny oznaczone symbolem R-na tereny rolne. Domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w odniesieniu do działek nr [...]/3 oraz [...]/5, skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2020.293 ze zmian.), dalej zwanej "ustawą o planowaniu" poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przyjętym uchwałą nr 1/2005 w sprawie zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk,
- 2. art. 31 ust 3, art. 32, art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 3 i art. 6 ustawy o planowaniu poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że oznaczanie działek skarżącego, jako terenów rolnych, a więc wyłączonych z możliwości zabudowy nie narusza zasady proporcjonalności, równości oraz ochrony własności w zakresie należących do skarżącego działek objętych tym planem;
- 3. art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozbawienie na mocy zaskarżonej uchwały możliwości usytuowania na należących do skarżącego nieruchomościach zabudowy jednorodzinnej mieści się w granicach przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przeznaczenie w planie zagospodarowania terenu obejmującego działki na cele rolne wyklucza możliwość wybudowania domu rodzinnego. Wskazał, że dla takiego przeznaczenia nieruchomości brak jest racjonalnego uzasadnienia, bowiem działki położone są w bezpośrednim sąsiedztwie działek oznaczonych w planie, jako MN - zabudowa jednorodzinna oraz MR zabudowa zagrodowa.
Autor skargi podał, że z porównania części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 1/2005 Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie: zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk, będącego podstawą do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 78/2006 wynika, że dokumenty te różnią się w części obejmującej działki objęte skargą. Zgodnie ze studium zabudowa mieszkaniowa położona wzdłuż drogi znajdującej się powyżej działki skarżącego rozciąga się również na działkę skarżącego i sięga aż do linii średniego napięcia tworząc wysunięty trójkąt bez żadnych załamań.
Natomiast obszar zabudowy jednorodzinnej w planie zagospodarowania przestrzennego został ograniczony co do tych działek i w tym zakresie nie jest zgodny ze studium. Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie podjęcia uchwały art. 20 ustawy o planowaniu przewidywał wymóg zgodności planu ze studium, co w kontekście późniejszej zmiany przepisu należy interpretować w sposób restrykcyjny. Uchwalenie planu niezgodnego ze studium stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością planu w odpowiedniej części.
Następnie wnoszący skargę zaznaczył, że jego działki z obu stron graniczą z terenami gdzie plan przewiduje możliwość zabudowy i zostały one już zagospodarowane. Objęty planem zagospodarowania teren sąsiadujący z jego działkami zarówno w dacie uchwalenia planu jak i obecnie nie ma charakteru rolnego, wręcz przeciwnie, jako teren położony w bliskiej odległości Kielc i dobrze z nim skomunikowany trwale zmienił swój charakter. Powyższe potwierdzają ustalenia nowego studium zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk przyjętego uchwałą nr 21/ VII /2017 z dnia 29 marca 2017 r. Znaczna dezaktualizacja planu zagospodarowania objętego skargą również jest argumentem za stwierdzeniem jego nieważności, ponieważ nie spełnia on swoich podstawowych założeń, a wręcz stoi w sprzeczności z oczywistymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego w tym obszarze. Wbrew twierdzeniom Gminy brak zmiany przeznaczenia w odniesieniu do poprzednio obowiązującego planu nie sanuje przyjętych rozwiązań.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zagnańsk wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że działki nr [...]/3 i nr [...]/5 od daty, w której skarżący jest ich właścicielem, czyli od grudnia 2003 r. oraz w okresie wcześniejszym były położone na terenach oznaczonych symbolem RP - tereny upraw polowych - użytkowanie bez zmian. Wprowadzony dla terenu sołectwa J. zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił przeznaczenia tej nieruchomości.
Organ podał, że dokonanie podziału nieruchomości i wydzielenie drogi wewnętrznej w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie daje podstaw do wprowadzenia takiej zmiany. Dodał, że działki od strony wschodniej i zachodniej w miejscowym planie sołectwa J. również przeznaczone są pod użytkowanie rolnicze.
Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wejście w życie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powoduje utratę mocy obowiązywania innego studium. Oznacza to, że w uchwale w sprawie uchwalenia studium nie ma potrzeby wprowadzania klauzul derogacyjnych w odniesieniu do starego studium. Przystąpienie gminy do zmiany planów zagospodarowania przestrzennego sołectw na terenie gminy Zagnańsk w oparciu o obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone uchwałą nr 21/VII/2017 Rady Gminy Zagnańsk z dnia 29 marca 2017 r. będzie następować w miarę posiadanych przez gminę środków finansowych oraz w kolejności wykazanej w ocenie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zagnańsk oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Zagnańsk przyjętej uchwałą nr 67/VII/2018 Rady Gminy Zagnańsk z dnia 26 września 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), tj. z dniem 1 czerwca 2017 r. modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z ze zm. dalej jako u.s.g.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym, zaś z art. 17 ust. 2 wynika, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (to jest ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejście w życie niniejszej ustawy.
Z powyższego wynika, że w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostaną po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta 11 września 2006 r., a więc przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi, stosownie do art. 52 § 4 P.p.s.a. wezwał 17 kwietnia 2019 r. organ do usunięcia naruszenia prawa i następnie 14 czerwca 2019 r. wniósł skargę, z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Mając zaś na uwadze, że jest on właścicielem działek objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym zaskarżoną uchwałą, położonych na terenie oznaczonym symbolem R – tereny rolne, dla których jeśli chodzi o zabudowę plan przewiduje tylko utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy oraz dopuszcza możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach (a jak wynika z akt sprawy działki skarżącego nie są zabudowane), skarżący jest legitymowany do zaskarżenia uchwały, bowiem można uznać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, wynikający z prawa własności. Jednakże samo naruszenie interesu prawnego lub prawa nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi.
Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), dalej u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie, w związku z zawartymi w niej zarzutami dotyczącymi tego, że działki sąsiednie zostały już zabudowane i cały ten teren, także z uwagi na bliskość Kielc, dobre z tym miastem skomunikowanie, trwale zmienił swój charakter i nie ma już charakteru rolnego, o czym świadczą ustalenia nowego studium zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr 21/VII/2017, podkreślić należy, że ponieważ rolą sądu administracyjnego jest badanie legalności aktu, a więc jego zgodności z prawem, sąd ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podejmowania zaskarżonego aktu, nie zaś stan aktualnie istniejący. Dlatego też bez znaczenia dla sprawy jest to, jaki kierunek rozwoju przewiduje aktualnie obowiązujące studium ani też jak aktualnie przedstawia się stan zagospodarowania terenu przylegającego do działek skarżącego.
Również bez znaczenia jest powoływana przez skarżącego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa okoliczność podziału nieruchomości i powstania drogi wewnętrznej, jak należy domniemywać, zapewniającej dostęp do drogi publicznej.
Natomiast przechodząc do zarzutu, że plan został uchwalony z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały", wskazać należy co następuje.
Autor skargi zarzucał, powołując się na dołączone do skargi załączniki w postaci wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, fragmentu załącznika do uchwały Nr 1/2005 Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 28 lutego 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk, wydruki z BIP fragmentu planu zagospodarowania z zaznaczeniem nieruchomości skarżącego oraz wydruk fragmentu studium, że zgodnie ze studium (jego załącznikiem graficznym) działki skarżącego położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże na rozprawie w dniu 9 października żadna ze stron nie potrafiła wskazać miejsc położenia tych działek na załączniku graficznym do uchwały, której przedmiotem była zmiana studium, wiążąca organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
W związku z tym pełnomocnik organu został zobowiązany do złożenia dokumentów, na podstawie których będzie możliwe jednoznaczne ustalenie jakie było przeznaczenie według studium obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały terenu, na którym usytuowane są działki nr [...]/3 i [...]/5 oraz do złożenia kompletnej dokumentacji planistycznej, w tym w szczególności studium obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wraz z fragmentem załącznika graficznego zawierającego legendę oraz fragmentem tego załącznika przedstawiającym teren Jaworza, na którym usytuowane są działki skarżącego w większej skali.
W odpowiedzi, do pisma procesowego z 16 grudnia 2019 r. (k.62) pełnomocnik organu między innymi załączył stanowisko autora planu oraz studium, na podstawie którego została wydana zaskarżona uchwała. W piśmie tym urbanista R.K. wskazał, że po przeanalizowaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk obowiązującego na dzień zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. na terenie gminy Zagnańsk zatwierdzonego uchwałą 78/2006 Rady Gminy Zagnańsk z dnia 11 września 2006 r. działki nr [...]/3 i nr [...]/5 obręb J. położone są w terenie rolniczym. Działki te nie zostały więc przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową
Z kolei skarżący w piśmie z 13 lutego 2020 r. (k.76) podniósł, że zarówno w studium zagospodarowania przestrzennego jak i w stworzonym na jego podstawie planie naniesiony jest przebieg linii średniego napięcia, który został naniesiony na mapy zapewne już w późnych latach 70, a ich położenie jest niezmienne. Analiza studium wskazuje, że granica zabudowy mieszkaniowej została ustalona wzdłuż linii średniego napięcia, która przebiega przez jego działkę, a tym samym zasięg zabudowy mieszkaniowej wyznaczonej przez studium obejmuje znaczną część tej działki, czego nie uwzględniono w planie zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem skarżącego układ linii średniego napięcia oraz wyszczególnione na mapie charakterystyczne budynki jednoznacznie wskazują, że sporne działki zostały objęte w studium zagospodarowania przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ w piśmie procesowym z 11 marca 2020 r. (k.92) zwrócił uwagę, że zgodnie z ustaleniami studium - w pkt. Vl.4 w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały, granice wyznaczonych terenów pod rożne formy zabudowy traktuje się jako orientacyjne, a więc jako zgeneralizowany obraz użytkowania terenów. Ostateczne ustalenia powinny być zaś dokonywane w trakcie przygotowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Do pisma zostało dołączone kolejne pismo urbanisty, w którym wskazano, że po przeanalizowaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk obowiązującego na dzień zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. na terenie gminy Zagnańsk zatwierdzonego uchwałą nr 78/2006, działki nr [...]/3 i nr [...]/5 obręb J. położone są w terenie rolniczym tak, jak na dołączonym załączniku graficznym, poza niewielkim narożnikiem działki nr 102/3. Działki te nie zostały więc przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową.
Analiza została przeprowadzona na następujących materiałach:
- 1. kopii rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. zatwierdzonego 78/2006 Rady Gminy Zagnańsk z dnia 11 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa J. na terenie gminy Zagnańsk (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2007 r. Nr 285, poz. 3291);
- 2. kopii rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zagnańsk w skali 1: 10 000, które zatwierdzone zostało uchwałą nr 1/2005 Rady Gminy Zagnańsk z dnia 1 lutego 2005 r.
Autor pisma podał nadto, że załączniki graficzne do powyższych dokumentów wykonane zostały w sposób analogowy, tj. metodą ręcznego wykreślenia, na mapach które poddane były powielaniu kserograficznemu - szczególnie załącznik graficzny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co na skutek kurczliwości papieru w wysokiej temperaturze zostały one zniekształcone. Mając to na uwadze, porównanie bezpośrednie rysunku planu z rysunkiem studium w zakresie działek nr [...]/3 i [...]/5 (i nie tylko) obarczone jest błędem. W związku z tym, zlokalizowanie tych działek na rysunku studium powinno być przeprowadzone w oparciu o aktualną mapę ewidencyjną. W celu zlokalizowania działek na rysunku studium, pomiaru dokonano wzdłuż drogi oznaczonej na rysunku studium literą "D" linią prostą wyprowadzoną ze skrzyżowania z drogą powiatową przez wieś J. do granicy działki nr ew. [...]/4, gdyż z tą działką graniczy od południa działka nr [...]/3 i stanowi wyznacznik co do lokalizacji spornego terenu.
Odległość ta wynosi około 510m. Z tak dokonanego pomiaru wynika, że działka nr [...]/3 (poza niewielkim jej narożnikiem) oraz przylegająca do niej od wschodu działka nr [...]/5 położone są w terenie rolniczym.
Wyrażone przez organ stanowisko zakwestionował skarżący, składając na rozprawie 22 lipca 2020 r. dokument w postaci analizy lokalizacji działek sporządzonej przez architekta W. G. Sąd nie dopuścił dowodu z tej analizy jako dowodu z opinii biegłego, natomiast potraktował tę analizę tak samo jak dołączone przez organ pisma urbanisty, a więc jako stanowisko strony. Z analizy tej wynika, że około 77% działek skarżącego położona jest na obszarze oznaczonym w studium jako teren zabudowy mieszkaniowej.
Skarżący zarzuca, że plan w odniesieniu do jego działek jest niezgodny z ustaleniami studium wynikającymi z załącznika graficznego, nie zaś z częścią tekstową studium.
Załącznik graficzny do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały studium nie przedstawia numerów działek ewidencyjnych, tak więc bez opinii biegłego przede wszystkim geodety nie jest możliwe miarodajne ustalenie dokładnego zasięgu poszczególnych linii przedstawionych na tym załączniku. Ponadto zauważyć należy, że tereny zawarte pomiędzy poszczególnymi liniami różnią się kolorami, lecz te różnice są czasami minimalne, pomijając już to, że każda ze sporządzonych i znajdujących się w aktach sprawy kolorowych odbitek kserograficznych ma inne barwy niż oryginał. Przedstawione na załączniku graficznym studium oznaczenie odnośnie ustaleń funkcjonalno-przestrzennych w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o zwiększonej intensywności jest bardzo zbliżone o ile nie identyczne do oznaczenia terenów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.
To także powoduje, że nie można stwierdzić niezgodności planu z rysunkiem studium, skoro nie jest oczywiste, czy w okolicach działek skarżącego na rysunku oznaczono przewidywaną zabudowę mieszkaniową czy też przewidziano dla tego terenu uchwalenie planu. Dodatkowo wskazać należy, że na oryginale załącznika graficznego do zmiany studium nie jest widoczna na terenie, na którym położone są działki skarżącego ani w jego okolicy, linia elektroenergetyczna, na którą powołuje się skarżący (według objaśnienia zawartego na załączniku graficznym przedstawiono na nim istniejącą linię elektroenergetyczną 100kW oznaczoną linią koloru różowego o grubości około 1,5 mm). To wszystko powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do działek skarżącego z tego powodu, że według studium zostały one przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, albowiem nie można jednoznacznie stwierdzić, że faktycznie załącznik graficzny do studium co do działek nr [...]/3 i [...]/4 przewidywał ich przeznaczenie pod zabudowę.
Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych.
Zauważyć w związku z tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Podkreślić bowiem trzeba, że plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stopień związania miejscowego planu postanowieniami studium jest uzależniony od szczegółowości tych postanowień, co oznacza, że związanie zawsze odnosi się do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu.
Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. I odwrotnie, jeśli w studium dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zapisy planu taką zabudowę muszą co do zasady respektować w tym obszarze. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z 2 października 2014r. sygn. akt II OSK 1599/14).
W niniejszej sprawie załącznik graficzny do studium (jego zmiany) obejmuje całą gminę Zagnańsk, nie przedstawia poszczególnych numerów działek, stąd nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd, w którym miejscu na tym załączniku usytułowane są działki skarżącego. Oznacza to, że załącznik graficzny nie wskazuje w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu, na którym usytułowana jest nieruchomość skarżącego. Co za tym idzie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że plan w odniesieniu do dwóch, przylegających do siebie działek, które na tę nieruchomość się składają, narusza art. 20 u.p.z.p., gdyż jest niezgodny ze studium.
Także pozostałe, zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione.
Podnoszony przez autora skargi argument, że działki z dwóch stron przylegają do terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę (od strony północnej do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, od strony południowej do terenów zabudowy zagrodowej z możliwością zabudowy jednorodzinnej) nie ma większego znaczenia, skoro z dwóch innych stron, to jest od wschodu i zachodu przylegają one do terenów rolnych. Jak wskazano w części tekstowej studium w odniesieniu do jednostki strukturalnej 15 – J., "Zabudowa mieszkaniowa skoncentrowana wzdłuż dróg wiejskich". Działki skarżącego nie są położone przy drodze.
Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 3 i art. 6 u.p.z.p. i naruszenia przez organ przy uchwalaniu planu zasady proporcjonalności i własności zauważyć należy, że przed uchwaleniem planu działki skarżącego miały charakter rolny i zaskarżony plan tego charakteru nie zmienił. Od uchwalenia planu do jego zaskarżenia upłynęło ponad 15 lat. W toku procedury planistycznej ani rodzice skarżącego, którzy darowali mu nieruchomość w grudniu 2003 r., ani sam skarżący, nie zgłaszali żadnych uwag, co może świadczyć o tym, że nie kwestionowali oni wówczas zasadności przeznaczenia nieruchomości na cele rolne (jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie 9 października 2019 r. nieruchomość jego rodziców była zabudowana trzema domami jednorodzinnymi). Założenie, że zawsze, gdy organ planistyczny przeznaczy grunt na cele rolne dochodzi do naruszenia Konstytucji, prawa własności i zasady proporcjonalności prowadziłoby do tego, że na terenie Polski nie byłoby żadnych gruntów rolnych, a jedynie grunty przeznaczone pod zabudowę.
Jak już wcześniej wspomniano, działki skarżącego nie są położone przy żadnej drodze publicznej, dlatego też nie może on skutecznie zarzucać naruszenia konstytucyjnej zasady zakazu dyskryminacji polegającego na tym, że działki położone na północ od jego nieruchomości i na południe mogą być zabudowane, a jego nie. Działki te bowiem przylegają do dróg, tak więc sytuacja ich właścicieli jest różna. Nie można także skutecznie zarzucać organowi naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji przez to, że uchwała ogranicza możliwość zabudowy niezabudowanych działek rolnych domem jednorodzinnym, niezwiązanym z rolnictwem. Jak wskazał między innymi NSA w wyroku z 4 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 2249/12, ograniczenie prawa własności jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.
Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takimi ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. Z kolei jak wskazał NSA w wyroku z 14 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2226/12 (oba wyroki dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.
Organ nie mógł podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyć art. 1 ust. 3 u.p.z.p., gdyż przepis ten wszedł w życie dopiero 18 października 2015 r. Co do przepisów art. 6 u.p.z.p. to także zaskarżona uchwała ich nie narusza, gdyż gwarantują one prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z planem lub decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz ochronę własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Z kolei co się tyczy naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., to jak już była o tym mowa, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały działki skarżącego stanowiły grunt rolny, który nie przylegał do drogi i dlatego też trudno zarzucić organowi, że powinien przeznaczyć ten grunt pod zabudowę, zwłaszcza, gdy właściciel nie występował z żadnymi uwagami co do dalszego użytkowania tych działek jako rolnych.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ zawarte w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.