Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 493/20

Uzasadnienie

Dnia 3 czerwca 2011 r., Rada Gminy Samborzec działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr XI/52/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Samborcu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 5 cyt. uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy w Samborcu, zaś w § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:

1. - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 6 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;
2. - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w zespole prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych podmiotów niż określone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;
3. - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez sformułowanie w § 3 pkt 4 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji tj. skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu jego odwoływania;
4. - art. 9a ust. 7 u.p.r.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 8 uchwały wskazującego częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;
5. - art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 11 uchwały dot. możliwości powoływania przez zespół grup roboczych treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;
6. - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 14 uchwały wskazującym, iż członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że w dniu 30 sierpnia 2019 r. Rada Gminy Samborzec podjęła nową uchwałę Nr IX/64/19 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Samborcu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 3 września pod poz. 3374 i która w całości uchyliła uchwałę z dnia 3 czerwca 2011 r. Nr XI/52/11. Ta uchwała również ulegnie zmianie z uwagi na zastrzeżenia zgłoszone przez Wojewodę w ramach nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczność, że została podjęta nowa uchwała, która wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się kiedy uchwała w pierwotnym brzmieniu już nie obowiązuje, ani tym bardziej nie powoduje niedopuszczalności skargi. Zaskarżona uchwała od daty jej podjęcia przez cały okres obowiązywania (do czasu ewentualnego podjęcia kolejnej uchwały) wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Z uwagi na skutki jakie wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały istnieje więc konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego z datą jej podjęcia.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 II SA/Ke 1143/19).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Podjęcie uchwały przez Radę Gminy Samborzec Nr XI/52/11 z dnia 3 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Samborcu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.).

Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 6 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością.

Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.