Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r. nr XXII/192/17, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), Rada Gminy Michałów uchwaliła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Michałów. W § 3 tej uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega opublikowaniu przez zamieszczenie na stronie internetowej Gminy Michałów oraz wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Michałowie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zaskarżając ją w części dotyczącej § 3 i zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 157 ze zm.) i w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), poprzez brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz określenie, że nie może być ona wykonywana.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zapis w § 4 uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, został wydany z istotnym naruszeniem procedury. Uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są prawem powszechnie obowiązującym na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Uznanie uchwały za akt prawa miejscowego powoduje określone konsekwencje nie tylko co do jego treści, ale także co do procedury ogłaszania i wejścia w życie. Warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych jest ich ogłoszenie. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać, na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 tej ustawy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Michałowie wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że uwzględnia skargę w całości. Dalej Rada podniosła, że zaskarżona uchwała po przedłożeniu jej do organu nadzoru była przedmiotem badania i organ ten nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Jednak Rada podziela obecnie stanowisko Prokuratora wyrażane również w aktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie, że zaskarżona uchwała może być potraktowana jako akt prawa miejscowego i dlatego została ona zmieniona w zaskarżonym zakresie uchwałą Rady Gminy Michałów Nr XXXVI/225/2017 z dnia 28 lipca 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Na wstępie zauważyć należy, że rację ma skarżący Prokurator, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 24 maja 2017 roku (sygn. akt II OSK 725/17, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego.
Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku i nie było kwestionowane przez organ.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).
W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazana okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z tego względu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Odnośnie wniosku organu o umorzenie postępowania ze względu na dokonania zmiany omawianej uchwały w zaskarżonym zakresie, podnieść należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Mimo tego bowiem, że zaskarżona uchwała, na skutek wskazanej wyżej wadliwości nie weszła w życie, to nieświadomi tego jej adresaci mogli na jej podstawie dokonać czynności prawnych, których wzruszenie jest możliwe w razie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości i ze skutkiem od chwili jej podjęcia.
Z podanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł w jak w wyroku.