Uzasadnienie
Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada dopuszczalność jej wniesienia. Stosownie natomiast do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej. Jednak nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny jest bowiem właściwy do rozpoznawania skarg wnoszonych jedynie na niektóre akty wydawane w związku z pełnieniem służby przez funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z art. 5 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." sądy administracyjne nie są w szczególności właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
W niniejszej sprawie skarga złożona została na pismo Komendanta Powiatowego Policji z [...] o utrzymaniu w mocy na podstawie § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 883 ze zm.), opinii służbowej wydanej przez Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji z [...].
Dokonując oceny zaskarżonego pisma, trzeba się odnieść do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 (dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w których stwierdzono, że na postanowienie dyrektora zakładu karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, jak też na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wprawdzie powyższe uchwały nie odnoszą się wprost do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, jednak z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych służb mundurowych, w tym także Policji, należy podzielić zaprezentowany przez NSA pogląd również na gruncie regulacji mającej zastosowanie w niniejszej sprawie.
NSA we wymienionych uchwałach stwierdził m.in., że: "w myśl przepisu art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Zasadnie w postanowieniu z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 725/10, uznając niedopuszczalność skargi na postanowienie wydane w wyniku odwołania funkcjonariusza Służby Więziennej od opinii służbowej, NSA przyjął, iż wykładając przepis art. 5 pkt 2 p.p.s.a., pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, nie zaś procesowym. Trafnie Sąd w powołanym orzeczeniu zaakcentował podległość służbową charakterystyczną dla stosunków służbowych funkcjonariuszy służb militarnych w sprawach dotyczących opiniowania. Podzielając to stanowisko należy stwierdzić, iż sytuację funkcjonariuszy regulują zarówno indywidualne akty o charakterze zewnętrznym, odpowiadające cechom decyzji, a więc w sposób jednostronny i władczy, określające status funkcjonariusza, jego obowiązki lub uprawnienia i wywołujące skutki "na zewnątrz", o czym była mowa wyżej, jak również akty o charakterze wewnętrznym.
Te ostatnie nie tylko nie mają adresata usytuowanego na zewnątrz struktury organu, lecz także nie wywołują skutków w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Sporządzenie opinii, będącej wyrazem oceny przełożonego co do postawy, sposobu pełnienia służby, przydatności na zajmowanym stanowisku oraz perspektyw awansu, nie wykracza poza sferę wewnętrzną działania Służby Więziennej. Również kontrola prawidłowości sporządzonej opinii, czy to spowodowana odwołaniem, czy też podjęta z urzędu, nie wykracza poza sferę zależności zachodzącej pomiędzy przełożonymi, a podwładnymi w ramach wykonywania obowiązków służbowych. Argument o istnieniu zależności wzmacnia uprawnienie do działania wyższego przełożonego w ramach nadzoru, czyli z urzędu. Cechą charakterystyczną aktów administracyjnych wewnętrznych jest to, iż są one kierowane do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt.
Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 99). Dodać należy, iż autorzy powyższego Komentarza nawiązują do identycznego wyłączenia, o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., który wyłącza w odniesieniu do tych kategorii spraw stosowanie przepisów k.p.a.".
Wobec powyższego uznać należy, że na rozstrzygnięcie przełożonego, o którym mowa w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, należało orzec jak w sentencji postanowienia.