Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 maja 2015 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. decyzję z dnia 4 marca 2015 r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania A. Ż. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną matką W. W. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że decyzja organu I instancji zapadła na skutek rozpatrzenia wniosku A. Ż. z dnia 18.02.2015r. W odwołaniu wnioskodawczyni powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, na mocy którego przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 23.08.2010r. ustalił, że matka wnioskodawczyni została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30.06.2013r., natomiast z uwagi na brak danych nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności W. W., lat 59. Orzeczenie lekarza-orzecznika ZUS z dnia 28.05.2013r. wskazuje, że W. W. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy do dnia 19.11.2017r., niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 30.11.2017r.
Organ uznał, że nie posiada kompetencji do ustalania we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że jedynym miarodajnym w tym zakresie dokumentem jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji, ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. W. nie zawiera informacji o dacie powstania niepełnosprawności, nie został spełniony jeden z warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wskazanie w orzeczeniu właściwej jednostki, że niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Odnosząc się odwołania organ II instancji wskazał na wyrok w sprawie K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zdaniem Kolegium, Trybunał jedynie zobowiązał ustawodawcę do podjęcia działań legislacyjnych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Ż. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 38/13. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 1 i art. 2 Ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP oraz Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust. 1 EKPC w zw. z art. 11 ust. 3 Ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zróżnicowanie zawarte w art. 17 ust. 1b godzi w normatywnie określoną zasadę równości. Skutkiem przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zakresowego sensu stricte, jest zaś zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b. Zdaniem skarżącej Kolegium nie odniosło się do powyższego wyroku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowiła norma prawna zawarta w art. 17 ust. 1b Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114), dalej jako ustawa. Powołany przepis został wprowadzony do porządku prawnego na mocy Ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej, obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy wprowadziły przesłanki różnicujące sytuację prawną opiekunów osób niepełnosprawnej, a podstawą tego rozróżnienia stał się wiek powstania niepełnosprawności. Zgodnie z ust. 1b art. 17, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia.
W rozpoznawanej sprawie na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie można było ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej. W takich sytuacjach, zgodnie z § 14 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. Nr 139, poz. 1328 ze zm.), za datę taką należy przyjąć datę złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, nie była zresztą kwestionowana przez skarżącą. W skardze zawarto jedynie żądanie uwzględnienia przy orzekaniu wyroku TK w sprawie K 38/13. Na gruncie niniejszej sprawy nie została zatem spełniona przesłanka, konieczna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b ustawy.
W wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W uzasadnieniu Trybunał nie zgodził się z poglądem prezentowanym przez grupę posłów, która wystąpiła ze skargą konstytucyjną w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy. Wnioskodawcy starali się wykazać, że ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie kryterium wieku powstania niepełnosprawności jest niekonstytucyjne, ponieważ w sposób nieuzasadniony ogranicza grupę uprawnionych do tego świadczenia.
Trybunał stwierdził natomiast, że zastosowanie takiej przesłanki jest dopuszczalne. Można bowiem odmiennie ukształtować reguły wypłacania świadczeń dla tych osób, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Z tego powodu przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie narusza zasady równości w takim zakresie, w jakim stanowi podstawę różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według wspomnianego uprzednio podziału na dwie kategorie opiekunów. Trybunał przypomniał ratio art. 17 ust. 1b ustawy. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 724/VII kadencja, s. 2-4) wskazał, że ustawodawca miał na celu takie ukształtowanie przesłanek przyznawania tego świadczenia, aby przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę.
Powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wynikało z założenia, że osoby dorosłe, których niepełnosprawność nie powstała w okresie nauki, były najczęściej samodzielne i miały możliwość wypracowania własnych źródeł dochodu, a tym samym finansowania lub współfinansowania opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia budżetu państwa.
Trybunał zauważył natomiast, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie, gdyż dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych.
Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Zwrócono uwagę, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Takie rozstrzygnięcie powinno być jednak konsekwentne. W dłuższej perspektywie czasowej nie może dopuszczać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Z tych przyczyn w przywołanym wyroku orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Zaznaczono przy tym, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy zalecając ustawodawcy jedynie poprawienie stanu prawnego.
W świetle powyższego w przedstawionym wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajduje się pełna odpowiedź na postawione przez skarżącą zarzuty, które w takiej sytuacji nie mogą być już uznane za skuteczne. Wyrok ten nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zalecona ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej, która na datę wydania zaskarżonej decyzji nie należy do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. I OSK 2926/14).
Skarżąca musi zatem czekać na rozwiązania ustawowe, które jak wskazał Trybunał Konstytucyjny powinny być podjęte bez zbędnej zwłoki.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.