Uzasadnienie
W dniu 9 listopada 2010 r. Rada Gminy w Oksie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr XXXIX/234/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Oksie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W regulacji § 6 tego aktu wskazano, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:
- - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 6 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;
art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawy poprzez pominięcie w składzie zespołu udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie a nadto ograniczenie przedstawicieli oświaty jedynie do dyrektorów szkól na terenie gminy Oksa, przedstawicieli ochrony zdrowia - do pielęgniarki środowiskowej w Zakładzie Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Oksie zaś przedstawicieli kuratorów sądowych – do kuratora sądowego ds. rodziny i nieletnich;
art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 2 ust. 4 uchwały wskazującego, iż zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Oksa a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;
- - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 pkt. 4 uchwały przesłanki materialnej uzasadniających odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego;
art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 3 ust. 5 uchwały, że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Oksa w drodze zarządzenia – podczas gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Gminy została upoważniona do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;
art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 8 uchwały, wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;
art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 11 uchwały dot. możliwości powoływania przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;
art. 9a ust. 13 oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na powtórzeniu w § 4 ust. 15 uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 13 u.p.p.r;
art. 9a ust. 9, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 ww. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 4 ust. 17 uchwały dot. zapewnienia przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Oksie obsługi organizacyjno-technicznej zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 9 u.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę organ, nie wypowiadając się w kwestii szczegółowych zarzutów Prokuratora, pozostawił skargę do uznania Sądu.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i pełnomocnik organu wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 17 i 21 lipca 2020 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.
Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl).
Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, LEX nr 1107468 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że podjęcie przez Radę Gminy w Oksie uchwały nr XXXIX/234/2010 z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Oksie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z teści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.).
W kontekście pierwszego z zarzutów Prokuratora i stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę nie budzi wątpliwości Sądu, że zakwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 6 tego aktu prawa miejscowego określono bowiem, że wchodzi on w życie z dniem podjęcia. Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy.