Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K., którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - W. J..
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1 a, ust. 1b i ust. 5, art. 17b ust. 1 i ust. 2 oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, zwanej dalej: "u.ś.r." lub "ustawą"). Kolegium wskazało, że niniejsza sprawa była już analizowana przez organ odwoławczy, który decyzją z 24 listopada 2022 r. znak: [...] uchylił poprzednią decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Jak wyjaśniało Kolegium, w tej sprawie okolicznością bezsporną jest, że W. J. legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z 6 listopada 2008 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, w którym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 2006-2007 r. Na etapie postępowania odwoławczego wpłynęła informacja, że W. J. zmarła 17 czerwca 2023 r.
Kolegium podkreśliło, że badana sprawa jest wielowątkowa. Kwestią sporną jest, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13, skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy w sytuacji kiedy zgodnie z orzeczeniem niepełnosprawność u osoby chorej nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia. Odnosząc się do powyższego, Kolegium powołało się na treść ww. wyroku TK i wyjaśniło, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Okoliczność, że niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia nie wyklucza możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie ma znaczenia wiek, w którym ta niepełnosprawność powstała, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie została spełniona przez skarżącą przesłanka rezygnacji z aktywności zawodowej, określona art. 17 ust. 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy skarżąca oświadczyła, że zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym z dniem 1 listopada 2010 r. Jednak w piśmie z 22 grudnia 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w K. zaświadczył, że skarżąca jest zarejestrowana jako producent rolny i pobiera płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że skarżąca będąc zarejestrowana jako producent rolny oraz wnioskując i otrzymując płatności obszarowe dowiodła, że nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Odnosząc się do oświadczenia strony, że gospodarstwo wydzierżawiła ustnie bratankowi, Kolegium wskazało, że w świetle omówionych dowodów w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne. Pracę bratanka w tym gospodarstwie należy traktować jako zatrudnienie pracownika w gospodarstwie.
Ponadto z akt sprawy wynika, że na mocy decyzji z 26 października 2021 r. znak: [...] A. J. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Mając tą okoliczność na uwadze Kolegium stwierdziło, że do 31 października 2022 r. istniała dodatkowa przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym z przepisów ustawy jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia.
Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można również przyznać świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżąca ma siostrę i brata, którzy są zobowiązani do alimentacji względem matki w tym samym stopniu co skarżąca. W sprawie przeprowadzono wywiady środowiskowe w zakresie sposobu i możliwości wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego przez G. L. i C. J.. Siostra mieszka w województwie dolnośląskim, na dochód rodziny składa się jej emerytura i wynagrodzenie za pracę męża w łączonej wysokości [...] zł. Z jej oświadczenia wynika, że matkę stara się odwiedzać trzy razy w roku. Jest osobą długotrwale chorą, leczy się kardiologicznie i na cukrzycę. Brat mieszkający w C., pracuje zawodowo, osiąga dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Z jego oświadczenia wynika, że w miarę możliwości odwiedza matkę i towarzyszy jej podczas wizyt lekarskich.
Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącej, że zobowiązani w równym stopniu do alimentacji względem matki mogą w sposób dowolny zdecydować, który ze zstępnych jest zwolniony z obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny określony jest przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki nie stanowi zaś obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne są bowiem niezależne od woli strony, która na ich wystąpienie nie ma żadnego wpływu. Posiadanie rodziny i praca zawodowa niewątpliwie mogą utrudniać sprawowanie opieki nad matką, jednak jej nie uniemożliwiają.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
A. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17b ustawy poprzez niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej nie jest uprawniona do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego pobierając nadal dopłaty unijne bezpośrednie;
- - art. 27 ust. 5 ustawy przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba skarżąca ma prawo wyboru jednego ze świadczeń;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 128 k.r.i o. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej nie jest uprawniona do otrzymania spornego świadczenia, gdyż może podzielić tę opiekę z rodzeństwem i w związku z tym nie musi rezygnować z prowadzenia działalności rolnej.
W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 79a k.p.a., bowiem skarżąca zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych nie zrezygnowała z pracy, a tym samym nie spełniła ustawowego warunku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), bowiem wniosek taki zgłosiła skarżąca, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Tytułem wstępu Sąd zauważa, że opieka nad rodzicami, którzy tej opieki wymagają jest godną pochwały postawą. Sąd ją w tej sprawie dostrzega i pochwala. Tym niemniej sprawowanie opieki nad rodzicem (rodzicami) nie jest samoistną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku rolników, a takim jest skarżąca, z woli ustawodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało powiązane z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17b ust. 1 u.ś.r., w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Jak stanowi art. 17b ust. 2 cyt. ustawy, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Istota sporu w kontrolowanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji miał podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad matką, skoro złożyła oświadczenie, o jakim mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przewidziana w powyższym przepisie forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyroki WSA: w Lublinie z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 614/21; w Krakowie z 7 lutego 2022, sygn. akt III SA/Kr 1600/21).
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustaleń Kolegium opartych na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 22 grudnia 2022 r. skarżąca jest zarejestrowana jako producent rolny w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i pobierała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2021. Skarżąca złożyła również wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022. Z oświadczenia strony złożonego 23 marca 2023 r. wynika, że skarżąca gospodarstwo rolne w formie ustnej przekazała bratankowi K. J..
Materiał zawarty w aktach sprawy dowodzi, że skarżąca nie składała wniosku o wykreślenie z ewidencji producentów rolnych. Wyjaśnienia wymaga, że prawne przesłanki pobierania płatności z ARiMR są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.), płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności (pkt 1), oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (pkt 2). Według art. 2 pkt 14 tej ustawy użyte w niej określenia "rolnik" oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, która prowadzi działalność rolniczą.
Działalność rolnicza oznacza zaś: produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013).
Sumując, warunkiem pobierania płatności bezpośrednich jest prowadzenie gospodarstwa rolnego. Na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżąca, pobierając płatności bezpośrednie, była więc rolnikiem, figurowała w ewidencji producentów rolnych. Organ nie miał zatem podstaw do przyjęcia, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad matką, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, wyjaśnił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z tą ostatnią formą aktywności związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Skarżąca składając wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, których uwzględnienie jest uzależnione od faktu prowadzenia działalności rolniczej, faktycznie zarządza gospodarstwem rolnym stanowiącym jej własność, nawet jeśli nie wykonuje w nim pracy fizycznej.
Z podniesionych wyżej względów, Kolegium prawidłowo odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki - zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia przywołanych w skardze przepisów ustawy.
Niespełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji z aktywności zawodowej, określonej w art. 17 ust. 1 ustawy stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w związku z tym prawa wyboru przez skarżącą jednego z tych świadczeń nie ma zatem wpływu na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.