Uzasadnienie
W dnia 28 grudnia 2016 r. Rada Gminy Pierzchnica, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 i poz. 1579) oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2003 r. nr 166 poz. 1612 i z 2005 r. nr 17 poz. 141), podjęła uchwałę nr XIX/74/2016 w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica. Paragraf 1 ust. 1 uchwały stanowi: "Postanawia się wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o zniesienie urzędowych nazw miejscowości: 1) Nowe Gumienice - część wsi Gumienice, 2) Nowa Droga – część wsi Podlesie, 3) Towarzystwo – część wsi Podlesie, 4) Zaogrodzie – część wsi Podlesie", zaś w myśl § 1 ust. 2 uchwały: "Treść wniosku stanowi załącznik do niniejszej uchwały." Zgodnie z § 2 zaskarżonego aktu: "Wystąpienie z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zniesienie urzędowych nazw miejscowości poprzedzone zostało konsultacjami z mieszkańcami miejscowości, których ta zmiana dotyczy oraz pozytywną opinią Starosty Kieleckiego." W myśl § 3 uchwały: "Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Pierzchnica", natomiast w § 4 uchwały postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając, że uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały i zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było zniesienie nazw miejscowości: Nowe Gumienice - część wsi Gumienice, Nowa Droga – część wsi Podlesie, Towarzystwo - część wsi Podlesie, Zaogrodzie - część wsi Podlesie. Uchwała została poprzedzona uchwałą Rady Gminy Pierzchnica z dnia 12 września 2016 r. nr XVI/51/2016 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica, na podstawie której zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami miejscowości, których dotyczy zniesienie nazw miejscowości.
Skarżący podniósł nadto, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, urzędowa nazwa jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny; rada gminy przedstawia wniosek ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, w przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Z kolei w świetle art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 38/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność w całości uchwały nr XVI/51/2016 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a zatem, jak podniósł autor skargi, należy ją traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma doniosłe znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W związku z tym konsultacje objęte zaskarżoną uchwałą, które odbyły się w oparciu o powyższą nieważną uchwałę, a których przedmiotem było zniesienie ww. nazw miejscowości, nie można uznać za spełniające wymóg ustawowy określony w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.
W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy Pierzchnica wskazała, że nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Organ podniósł, że na skutek stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Pierzchnica z dnia 12 września 2016 r. nr XVI/51/2016 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica podjęte zostały działania mające na celu uchylenie zaskarżonej uchwały. Organ podniósł, że projekt uchwały w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały zostanie rozpatrzony przez organ na sesji, którą zwołano na dzień 28 sierpnia 2017 r.
Z pismem z dnia 4 września 2017 r. Rada Gminy Pierzchnica przesłała do Sądu uchwałę tego organu z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr XXIV/58/2017 w sprawie uchylenia uchwały nr XIX/74/2016 w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica, która weszła w życie z dniem podjęcia (§2 uchwały). W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Skarga Wojewody Świętokrzyskiego nie mogła prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem wydanie wyroku w niniejszej sprawie stało się zbędne.
Stosownie do art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1), przy czym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Przeprowadzenie konsultacji przewiduje ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2003 r. nr 166 poz. 1612 i z 2005 r. nr 17 poz. 141). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, urzędowa nazwa jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy, rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody.
W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie było sporu w niniejszej sprawie, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami miejscowości, których dotyczy zniesienie nazw miejscowości w oparciu o uchwałę Rady Gminy Pierzchnica z dnia 12 września 2016 r. nr XVI/51/2016 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ke 38/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność w całości ww. uchwały z dnia 12 września 2016 r. nr XVI/51/2016.
Rację ma skarżący, że z uwagi na konsultacje, których przedmiotem było zniesienie nazw miejscowości Nowe Gumienice - część wsi Gumienice, Nowa Droga – część wsi Podlesie, Towarzystwo - część wsi Podlesie, Zaogrodzie - część wsi Podlesie i które odbyły się w oparciu o powyższą nieważną uchwałę Rady Gminy Pierzchnica w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica, nie został spełniony ustawowy wymóg określony w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a więc orzeczenie o jej wadliwości od chwili podjęcia (ex tunc).
Jednakże w dniu 28 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Pierzchnica podjęła uchwałę nr XXIV/58/2017, mocą której z tą datą uchylona została zaskarżona do Sądu uchwała nr XIX/74/2016 w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie miejscowości w Gminie Pierzchnica. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały uchylonej ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), przerywa więc skutek prawny z dniem jej uchylenia.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z powyższych przyczyn, uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Pierzchnica powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą Wojewody Świętokrzyskiego na tę uchwałę. Zaskarżona uchwała została bowiem uchylona przez organ, który ją podjął w dniu 28 sierpnia 2017 r., a zatem po wpłynięciu skargi do Sądu, jednakże przed jej rozpoznaniem przez Sąd.
Podnieść w tym miejscu należy, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, Lex nr 275445), dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań (rodzaj zamieszczonych w niej norm).
Tymczasem treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie - poprzez wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowych nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica. Ponadto nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, co potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r., że zaskarżona uchwała nie została wykonana, bowiem nie doszło do wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowych nazw miejscowości. Zatem uchwała ta nie mogła pozostawić w mocy skutków powstałych na jej podstawie od dnia jej wejścia do obrotu prawnego (co nastąpiło z dniem ogłoszenia) do dnia jej uchylenia.
Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały, wówczas nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2012 r., II FSK 2735/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10, Lex nr 745224). Odnośnie zaskarżonej uchwały taka sytuacja nie ma miejsca, skoro nie podjęto czynności prawnych związanych z jej wykonaniem.
Ponieważ, jak wyżej podniesiono, uchwała ta przed jej uchyleniem nie została wykonana i nie wywołała skutków prawnych, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, co czyniło zbędnym wydanie wyroku przez Sąd.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I postanowienia.
O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł.) orzeczono w pkt II postanowienia na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).