Uzasadnienie
W dniu 4 marca 2011 r. nr VI/40/2011 Rada Miejska w Sędziszowie, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 14), wskazując jednocześnie, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 15).
Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:
- - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U z 2019r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.n.", art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 15 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;
- - art. 9a ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 283), dalej jako "rozporządzenie" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 1 ust. 1 uchwały dot. podejmowania przez Gminę działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi poprzez organizację pracy Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 1 u.p.p.r.;
- - art. 9b ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 1 ust. 2 uchwały dot. realizacji działań przez Zespół Interdyscyplinarny, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;
- - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowanie treści przepisu ustawowego poprzez pominięcie udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 art. 9a u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie a nadto ograniczenie przedstawicieli ochrony zdrowia do lekarza rodzinnego;
- - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie w § 9 ust. 8 uchwały obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu Interdyscyplinarnego w sytuacji gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;
- - art. 9b ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 10 ust. 3 uchwały dot. zadań grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;
- - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 10 ust. 6 uchwały wskazującym, iż członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;
- - art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez sformułowanie w § 12 uchwały, iż szczegółowy zakres prac zespołu, w tym kompetencje przewodniczącego zespołu, zastępcy przewodniczącego oraz sekretarza zespołu zostaną określone w regulaminie pracy opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza w drodze zarządzenia w sytuacji, gdy to rada gminy została upoważniona do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zaś zadania zespołu interdyscyplinarnego wskazane są w treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego i podjęto nową uchwałę, uwzględniającą wszystkie uwagi urzędu prokuratorskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jest aktem prawa miejscowego. Zważywszy bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Łd 99/20). Zaskarżona uchwała jest kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów wchodzących w skład zespołu (por. m.in. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2018r., sygn. IV SA/Po 707/18).
Na powyższym zagadnieniu koncentrował się pierwszy z zarzutów skargi, w ramach którego Prokurator podnosił właśnie, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka powinna zostać opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi zatem warunek jego wejścia w życie oraz jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami u.o.a.n. W jej § 15 przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Z tego względu – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – należało stwierdzić nieważność tej uchwały w całości.
Dla takiego rozstrzygnięcia nie ma przy tym znaczenia fakt, że zaskarżona uchwała została następnie uchylona inną uchwałą. Jedynie stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc (z mocą wsteczną). Zaskarżona uchwała w okresie 9 lat obowiązywania (do czasu podjęcia kolejnej uchwały nr XXI/183/2020 w dniu 28 maja 2020 r.) wywołała skutki prawne stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie (por. też postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1194/19).
Z tych też względów, skoro zasadny okazał się – w odniesieniu do całości zaskarżonej uchwały – pierwszy z podniesionych w skardze, najdalej idący zarzut, powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, nie zachodziła potrzeba odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poszczególnych, szczegółowych regulacji tego aktu.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.