Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza S. z dnia 27 września 2018 r. znak: [...] odmawiającą przyznania K. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na M. Z..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ
I instancji ocenił, iż brak jest podstaw do przyznania K. Z. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność u jej ojca M. Z. istnieje od 2006 r.
Kolegium, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania K. Z., zważyło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej łub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organ odwoławczy powołał się także na art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ww. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Kolegium wyjaśniło następnie, że M. Z. jest wdowcem. Zamieszkuje wspólnie z córką K. Z., która się nim opiekuje. Skarżąca jest zatem osobą uprawnioną do ubiegania się o powyższe świadczenie. Ciąży na niej bowiem obowiązek alimentacyjny wobec ojca. Organ powołał się na oświadczenie z dnia 21 sierpnia 2018 r., w którym K. Z. podała, że sprawuje stałą opiekę nad ojcem, gdyż wymaga on stałej pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego. Dodała, że nie pracuje, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w J.. Ponadto z przedłożonego przez K. Z. orzeczenia Świętokrzyskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 19 stycznia 2017 r., wynika, że M. Z. został zaliczony do I grupy inwalidzkiej, ze wskazaniem, iż wymaga stałej opieki drugiej osoby przy wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. W pkt III orzeczenia wskazano jednocześnie, że inwalidztwo istnieje od 2006 r., a I gr. z opieką - od dnia 19 stycznia 2017 r.
Kolegium uznało zatem, że w rozpatrywanej sprawie przesłanka art. 17 ust. 1b ustawy nie zachodzi, skoro niepełnosprawność u M. Z. powstała w 2006 r., tj. w wieku 45 lat.
Organ odwoławczy dodał, że nie kwestionuje faktu, iż stan zdrowia M. Z. wiąże się z koniecznością sprawowania opieki przez inną osobę, w tym przypadku przez córkę. Organ ten wskazał jednocześnie, że art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza, że przyznanie świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim przesłanek. Zdaniem Kolegium, organy obu instancji, związane obowiązującymi przepisami prawa, zobligowane były w rozpatrywanym przypadku do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie zostało spełnione nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. Z. podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. uchylił przepis dotyczący wieku, w jakim osoba wymagająca opieki stała się niepełnosprawna, a sądy administracyjne orzekają na korzyść opiekunów. Wniosła o wnikliwe i sprawiedliwe rozpatrzenie jej sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi, organ podniósł, że opierają się o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K [...]) nie ma podstaw prawnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie są spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego należy wyłącznie do ustawodawcy, który do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostały zmienione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga K. Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, naruszają prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (brzmienie obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych", "ustawa".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z orzeczenia Świętokrzyskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia 19 stycznia 2017 r. (k. 2 akt administracyjnych) wynika, że M. Z. urodzony dnia 8 stycznia 1961 r. został zaliczony od dnia 19 stycznia 2017 r. do I grupy inwalidów, a inwalidztwo istnieje u niego od 2006 r.
W oparciu o ten dokument organy orzekające w niniejszym postępowaniu administracyjnym zasadnie ustaliły, że M. Z. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Niepełnosprawność istnieje u niego jednak od 45. roku życia, dlatego organy odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem stwierdziły brak spełnienia przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro niepełnosprawność u M. Z. nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia, bądź do ukończenia 25. roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Organy w niniejszej sprawie nie dostrzegły jednak, że konstytucyjność art. 17 ust. 1b ww. ustawy została zakwestionowana. Wyrokiem z dnia 21 października 2014r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zauważyć należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi zaś do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane.
Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K [...] wynika, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w powołanym brzmieniu, do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległ zmianie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK [...], Lex nr 2326429) wskazuje się, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK [...], Lex nr 2169778), wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...).
Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego".
W konsekwencji ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, którą również podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Skutkiem analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK [...] oraz z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK [...], dostępne na [...]).
Dla organów orzekających w sprawie winno być oczywiste, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej [...]. Wszelkie inne źródła prawa powszechnie obowiązującego powinny być interpretowane w zgodzie z przepisami i zasadami w niej zawartymi, a także przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Nie powinna zaistnieć sytuacja, w której przy możliwości zastosowania interpretacji zgodnej z Konstytucją RP stosuje się inną wykładnię, nie do pogodzenia z zapisami ustawy zasadniczej. Ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok, skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie miało miejsca. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie nawet od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności.
Z kolei w art. 7 Konstytucji została przewidziana zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została wyartykułowana w art. 6 k.p.a. Legalizm działalności organów administracji publicznej polega m.in. na wydawaniu przez nie rozstrzygnięć w przepisanej prawem formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi. Zasada ta dotyczy nie tylko organów publicznych tworzących prawo, ale też stosujących je organów. Naruszenie przez organy państwa obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci cechę legalności, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Wskazania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK [...], czy wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK [...], dostępne - [...]).
Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy administracji dopuściły się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ drugiej instancji wydały zatem decyzje w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Bez znaczenia w świetle powyższych rozważań pozostaje bowiem okoliczność, z jaką datą powstała u M. Z. niepełnosprawność uprawniająca do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną dokonaną przez Sąd i rozważą, czy ustalony w sprawie stan faktyczny umożliwia skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w świetle regulacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niemniej z uwzględnieniem zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K [...].