Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 560/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 31 sierpnia 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 27 czerwca 2022 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnych wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr ewid.[...] obręb K., gm. G..

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 5033, zwanej dalej "u.p.z.p.") i powołało się na treść art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 tej ustawy.

Dalej Kolegium wskazało, że wnioskiem z 27 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu 16 lutego 2021 r.) E. K. i J. K. wystąpili do Wójta Gminy G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przydomowej oczyszczani ścieków. W części graficznej wniosku naniesiono granice terenu inwestycji oraz obszar oddziaływania inwestycji. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że w granicach terenu inwestycji znajdują się tereny mieszkaniowe (B) oraz grunty leśne (LsVI). Planowaną inwestycję przewidziano na obu tych użytkach.

Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."). Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., zwanej dalej "u.o.g.r.l"), która stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, weryfikacja wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, nie może abstrahować od regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jest przepisem odrębnym w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów) jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium wyjaśniło, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają natomiast z przepisów wielu ustaw.

Zdaniem Kolegium, w analizowanej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy z powodu braku spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika bowiem, że w granicach terenu inwestycji znajduje się grunt oznaczony symbolem Ls. Natomiast przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przepis ten nie zawiera żadnych wyłączeń dotyczących gruntów leśnych. Zmiany przeznaczenia tych gruntów można zatem dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, stanowisko w zakresie możliwości budowy na tym terenie należy do organu ochrony gruntów leśnych.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1 oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak też decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezgodność z przepisami odrębnymi powinna być poprzedzona uzgodnieniem z wymienionym organem właściwym w tej materii.

Kolegium podkreśliło, że w analizowanej sprawie o takie uzgodnienie wystąpiono, natomiast organ ochrony gruntów leśnych, postanowieniem z 26 listopada 2021 r. znak: [...], nie uzgodnił (tj. odmówił uzgodnienia) warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w projekcie decyzji Wójta Gminy G., z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o której mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Organ odwoławczy dodał, że Generalny Dyrektora Lasów Państwowych, działając jako organ drugiej instancji w trybie odwoławczym, postanowieniem z 1 marca 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia E. K., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych.

Dalej Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organy specjalistyczne ochrony gruntów leśnych obu instancji uznały, że brak jest możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na gruntach leśnych zalegających na działce nr ewid.[...] w msc. K.. Organy te wyjaśniły, że w celu dokonania oceny możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy sięgnięto do zapisów planu miejscowego (zwany dalej m.p.z.p.), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., jednocześnie dokonano analizy czy teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne na etapie uchwalania m.p.z.p. oraz oceny zapisów tego planu w zakresie ustalonego celu przeznaczenia względem planowanej inwestycji. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Urząd Gminy w G. z 16 września 2021 r. działka nr ewid.[...] w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. uchwalonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w G. Nr [...] z 16 listopada 1988 r. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem "8.30 RL" - istniejące kompleksy leśne towarzyszące pradolinie rzeki Drzewiczki o znacznych walorach krajobrazowych - do utrzymania.

Kolegium wyjaśniło, że aktualnie na terenie inwestycji brak jest m.p.z.p., bowiem plan uchwalony dla tego terenu przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Z uwagi na fakt, że dla gruntów leśnych zmiany przeznaczenia dokonuje się wyłącznie w m.p.z.p. po uzyskaniu na nią zgody właściwego organu, uznano, że w stosunku do gruntów leśnych decyzja o warunkach zabudowy stanowi kontynuację wcześniejszych ustaleń polityki przestrzennej regionu.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że istotą zachowania zmiany przeznaczania nie jest samo jej zaistnienie, ale istotny jest cel tego przeznaczenia określony zarówno w zgodzie na zmianę przeznaczanie jak również w m.p.z.p. Zdaniem ww. organów specjalistycznych, niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu jest sprzeczne z celem zawartym w starym m.p.z.p.

Kolegium wskazało, że organ specjalistyczny drugiej instancji - odnosząc się do wniosku skarżącej o przywrócenie jej działce, zgodnie z aktem notarialnym nr [...] z 17 listopada 1992 r., charakteru działki budowlanej - wyjaśnił, że wniosek ten jest bezzasadny ze względu na brak kompetencji organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Organ ten dodał, że treść § 7 aktu notarialnego Repertorium A. Nr [...] nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż o tym czy dany teren stanowi las czy też nie stanowi tego użytku przesądzają postanowienia zawarte w ewidencji gruntów.

Kolegium zaznaczyło, że treść uzgodnienia ma decydujące znaczenie w sprawie, a podstawową regulacją nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania, czy to w formie uzgodnienia, opinii czy innego stanowiska, jest art. 106 k.p.a. Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że teren objęty planowaną inwestycją częściowo stanowi grunty leśne i wymaga przeznaczenia na cele nieleśne w m.p.z.p. Przeszkodą w spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest brak kontynuacji funkcji, lecz zaleganie gruntów leśnych w granicach terenu inwestycji, co powoduje naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła E. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. - art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej w Komaszycach, podczas gdy teren inwestycji odnosi się również do gruntów niewymagających zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele budowlane;
2. - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła w szczególności, że działka nr ewid.[...] została nabyta w 1992 r. przez jej rodziców - L. i C. małż. B. jako działka budowlana. W akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości wskazano, że działka stanowiąca przedmiot sprzedaży wykorzystana powinna być w celu budowy domu mieszkalnego. Załącznikiem do aktu była uchwała z dnia 30 grudnia 1991 r. Nr [...] o zezwoleniu na sprzedaż działek budowlanych położonych między innymi we wsi K.. Po zakupie tej działki została ona ogrodzona, dokonano nasadzeń drzew owocowych, nawieziona została ziemia, założono ogródek. W 2003 r. L. i C. B. otrzymali od gminy G. pozwolenie na budowę domu o powierzchni 35 m2 na tej działce. Dom został wybudowany, doprowadzono do niego sieć wodociągową i energię elektryczną. Działka nr [...] znajduje się w środku wsi, przy głównej drodze wiejskiej. Po obu jej stronach znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Skarżąca dodała, że przedmiotowa działka została przekształcona na działkę leśną bez wiedzy i zgody właścicieli.

Zdaniem skarżącej, dopuszczalne jest pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.

W kontrolowanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że Kolegium w sposób wszechstronny i staranny przeprowadziło postępowanie wyjaśniające i dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że u podstaw negatywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy legło m.in. stwierdzenie przez organy orzekające, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. są grunty: pkt 1 - określone jako lasy w przepisach o lasach; pkt 2 - zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; pkt 3 - pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Stosownie zaś do art. 7 przywołanej ustawy - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Według art. 7 ust. 2 ww. ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5).

Lasem - w świetle art. 3 ustawy o lasach - jest natomiast grunt: pkt 1 o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; pkt 2 - związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Mając na uwadze zarzuty i argumentację na ich poparcie zaprezentowane w skardze, Sąd uznał, że wyjaśnienia wymaga znaczenie pojęć, którymi ustawodawca posługuje się w znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisach prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że wykładni art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinno się dokonywać w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren" nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.

W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, że na działce wskazanej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie możliwe zrealizowanie danej inwestycji. W decyzji tej nie określa się szczegółowej lokalizacji zamierzonej inwestycji.

W orzecznictwie sądowym zarysowały się rozbieżne poglądy co do kwestii dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części – fragmentu działki, na której zrealizowana ma być zabudowa. Inaczej rzecz ujmując, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy, część działki inwestora ma przeznaczenie wykluczające zabudowę (w sprawie niniejszej leśne), zaś pozostała część terenu ma charakter budowalny.

Na tle wykładni przepisów mających zastosowanie w tego typu sprawach w orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy linie orzecznicze.

Zgodnie z pierwszym poglądem, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt. II OSK [...], z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK [...], z 24 maja 2018 r., II OSK [...] oraz wyroki WSA: w G. z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd [...], WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa [...] i z 6 września 2016 r., sygn. akt IV SA/wa [...]).

Z kolei zgodnie z drugim poglądem, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, zatem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK [...], z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...], z 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK [...], z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK [...],z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK [...], z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK [...], z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK [...], z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...], z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...], z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...]).

Zgodnie natomiast z trzecim poglądem, istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, o ile przemawiają za tym konkretne okoliczności sprawy (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...], z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK [...], z 9 lipca 2015 r., sygn. II OSK [...] oraz wyroki WSA: w W. z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa [...], w S. z 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz [...], w Ł. z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd [...].

Z art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że planowana przez skarżącą inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma zostać zrealizowana na działce nr ewid.[...] Z danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków - aktualnej na dzień złożenia wniosku przez inwestora (k-I-4 akt administracyjnych) - wynika, że przedmiotowa działka posiada mieszaną klasyfikację pod względem użytków. Tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B obejmują 0,06 ha, natomiast teren oznaczony symbolem LsVI obejmuje 0,19 ha. W konsekwencji stwierdzić należy, że teren oznaczony symbolem LsV występujący na działce niewątpliwie stanowi cześć kompleksu leśnego, którego powierzchnia zdecydowanie przekracza 0,1000 ha.

Zauważyć przy tym należy, że na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do wniosku, zostały wykazane granice użytków leśnych, natomiast nie zostały zamieszczone granice użytków terenów mieszkaniowych (B).

Ponadto z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że działka nr ewid.[...] w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G., uchwalonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w G. Nr [...] z 16 listopada 1988 r., znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem "8.30 RL" - istniejące kompleksy leśne towarzyszące pradolinie rzeki Drzewiczki o znacznych walorach krajobrazowych - do utrzymania. Brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu tego planu miejscowego.

W realiach tej sprawy, organy ustaliły, że właściwy organ nie wydawał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne. Skoro takie grunty zostały objęte wnioskiem inwestora, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK [...], CBOSA) wyraził pogląd, że przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odlesieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie (jak wynika z treści wniosku skarżącej) żądaniem co do ustalenia warunków zabudowy objęta została również część działki z użytkiem leśnym. Załączona przez stronę do wniosku koncepcja planowanego zamierzenia (k-I-2-7 akt administracyjnych) przewiduje zagospodarowanie, w tym zabudowę, także tej części działki, na której znajdują się grunty leśne - LsV. Tym samym, zakres zamierzenia inwestycyjnego obejmuje również użytek leśny.

Podkreślić należy, że to wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyznacza przedmiotowe ramy postępowania w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku, a jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., II OSK [...]; z 9 maja 2017 r. II OSK [...], CBOSA).

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że inwestycja w kształcie objętym wnioskiem skarżącej wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a takiej zgody nie wydano. To oznacza, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a organy prawidłowo wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
7. a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
8. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
9. c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jak wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 5 u.o.g.r.l).

Z uwagi na powyższe, w rozpatrywanej sprawie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został przesłany m.in. do tego organu - jako organu właściwego w sprawie ochrony gruntów leśnych. Organ ten postanowieniem z 26 listopada 2021 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych przedłożonego projektu decyzji (k-I-157 akt administracyjnych). Z kolei Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (k-I- 179 akt administracyjnych).

Nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, ani tym bardziej przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję kończącą postępowanie główne. Uzgodnienie jest zatem formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym; por. m.in. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. II OSK [...], wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Wa [...]).

W tej sytuacji należy wskazać, że wobec odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ostatecznym postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, organ orzekający w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. Wójt Gminy G., związany negatywnym stanowiskiem organu uzgadniającego, nie mógł już z tego powodu wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jedynie ubocznie wskazać należy, że decydującego znaczenia dla uznania gruntu za las nie ma spełnienie kryterium przyrodniczego, lecz kryterium przeznaczenia, co wprost wynika z przyjęcia przez prawodawcę, iż lasem jest zarówno grunt pokryty roślinnością leśną, jak i przejściowo jej pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej. O kwalifikacji prawnej gruntu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności (czy nawet jej brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK [...], LEX/el. Nr 3116998).

Jednocześnie wymaga zauważenia, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Stosownie zaś do treści art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. To te przepisy wyznaczają wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy pojęciem lasu w ewidencji gruntów i budynków, a lasem w ustawie o lasach (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK [...], LEX/el. 3349204).

K. się powyższym uznać przyjdzie, że skoro działka ewidencyjna (lub jej część) jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości zalesienia tego terenu. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK [...], CBOSA).

W stanie faktycznym sprawy niniejszej skarżąca załączyła do wniosku kopię mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami użytku oznaczonego symbolem Ls, przy czym z mapy tej nie wynika, aby teren inwestycji stanowił użytek - tereny mieszkaniowe - oznaczony symbolem B, który z kolei został ujęty w wypisie z ewidencji gruntów i budynków.

Sumując, w realiach kontrolowanej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że działka, na której planowana była inwestycja, stanowi w części grunt leśny. Ustaliły ponadto, że brak jest jakiegokolwiek dowodu, że teren ten został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Nadto organ właściwy w sprawie ochrony gruntów leśnych postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów leśnych projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika również, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, postanowieniem z dnia 1 marca 2022 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.