Uzasadnienie
II SA 562/06
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] orzekającej, że działka nr 2202/1 w K. stanowi grunt wspólnoty gruntowej.
W uzasadnieniu organ ustalił, że Spółdzielnia A. w K. wnioskiem z dnia 8 lutego 2006 r. żądała stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Pismem z dnia 5 kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż sprawa była już przedmiotem badań Kolegium, albowiem decyzją z dnia [...] organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S.. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez drugi skład orzekający Kolegium decyzją z dnia [...], która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia ponownie złożonego przez Spółdzielnię wniosku z dnia 6 maja 2006 r., dotyczącego stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 157 § 3 kpa nie można dwukrotnie orzekać w tej samej sprawie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółdzielnia podniosła, że Kolegium nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Ponadto w decyzji z dnia [...] organ - w ocenie skarżącej - nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów wnioskodawcy. Stwierdzenie tam zawarte, że działka nr 2202/1 od XIX wieku stanowi własność Wspólnoty Gruntowej Wsi K. i nigdy Wspólnota nie utraciła władztwa prawnego ani też faktycznego nad przedmiotową działką, jest zupełnie dowolne, nie wynikające z żadnych dowodów - a należało tylko przesłuchać świadków.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium podtrzymało zawartą w kwestionowanej decyzji argumentację prawną. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S., której dotyczy kolejny wniosek Spółdzielni z dnia 6 maja 2006 r., była poddana ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 157 § 2 kpa, wszczętym na wniosek tej Spółdzielni z dnia 6 sierpnia 2004 r. W jego wyniku Kolegium decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez drugi skład orzekający tego organu. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności z powodu niezaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego stała się więc w rozumieniu art. 269 kpa prawomocna i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. Ponowne żądanie Spółdzielni jest zatem wnioskiem o przeprowadzenie kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie zakończonej prawomocną decyzją.
Druga decyzja merytoryczna wydana w tej samej sprawie jest obciążona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organ zwrócił także uwagę, że decyzją z dnia [...]. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ze względu na przypadek res iudicatae, a nie jak bezpodstawnie twierdzi pełnomocnik skarżącej, ze względu na brak podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Są to dwie różne przyczyny wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, powodujące nieważność decyzji administracyjnej.
Skargę od tego rozstrzygnięcia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia A. w K. wnioskując o jej uchylenie i "stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] w części zaliczającej działkę nr 2202/1 w K. do gruntów wspólnoty gruntowej". Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bowiem nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do dnia 30 września 1960 r., zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionymi bądź uległy zasiedzeniu i wbrew temu przepisowi zaliczono do wspólnoty gruntowej działkę nr 2202/1 o pow. 0,54 ha położoną w K., chociaż w 1961 r. była przekazana faktycznie Kółku Rolniczemu w K.,
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 kpa przez przyjęcie, że ponowne postępowanie w tej samej sprawie, mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny nie może być prowadzone, gdy tymczasem skarżąca przedstawiła nowe dowody nie znane Kolegium podczas wydawania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu skarżąca Spółdzielnia podniosła, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] wydana została z pogwałceniem przepisu art. 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z tego też względu winna być stwierdzona jej nieważność w części dotyczącej działki nr 2202/1 w K.. Dowodem może być wszystko, co doprowadzi do wyjawienia prawdy materialnej, a więc i zeznania świadków, jeżeli nie ma dowodów na piśmie. Wszystkie okoliczności sprawy świadczą o tym, że przedmiotowa działka w 1962 r. została przekazana Gminnej Spółdzielni w K. i od tamtego czasu jest w jej posiadaniu do dnia dzisiejszego. Ani nowi świadkowie, ani oświadczenia 18 osób, że w 1961 roku w K. istniało Kółko Rolnicze, które wybudowało bazę na działce - Łysa Góra, nie zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznane jako nowe dowody wskazujące na potrzebę wszczęcia postępowania i uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S..
W ocenie skarżącej, "nie można twierdzić, tak jak to czyni Samorządowe Kolegium, że decyzja Kierownika UR w S. z powodu nie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się prawomocna i nie można jej wzruszyć wznawiając postępowanie nowymi dowodami, które organowi orzekającemu nie były znane w dacie orzekania".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...], zapadły w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółdzielni A. w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] dotyczącej ustalenia, że działka ewidencyjna nr 2202/1 w K. stanowi grunt wspólnoty gruntowej. Jak wynika z akt sprawy, wniosek ten jest już trzecim z kolei:
- - pierwszy złożony został 6 sierpnia 2004 r., a wszczęte wówczas postępowanie zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznej (i prawomocnej zarazem) decyzji z dnia [...], utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia będącego przedmiotem wniosku.
- - drugi wniosek z dnia 8 lutego 2006 r., złożony został do Wojewody, który postanowieniem z dnia 28 lutego 2006 r. przekazał go do merytorycznego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, a ten organ z kolei udzielił skarżącej Spółdzielni odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 5 kwietnia 2006 r.(k. 228 akt administracyjnych).
- - trzeci wniosek wpłynął dnia 15 maja 2006 r. i został rozpatrzony zaskarżoną decyzją będącą aktualnie przedmiotem osądu.
Wszystkie trzy wnioski pochodziły od tego samego podmiotu i miały ten sam przedmiot, dotyczyły bowiem żądania stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...], przy czym pierwszy z nich został merytorycznie rozstrzygnięty ostateczną decyzją.
Jeżeli już raz wszczęto na żądanie skarżącej Spółdzielni postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie może ona po raz wtóry domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt ISA 2038/01, LEX nr 121768). Ocena legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] została już bowiem poddana ocenie z punktu widzenia przesłanek z art. 156 kpa w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Słusznie zauważa przy tym organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że gdyby w takim przypadku wszczęte zostało ponownie postępowanie nadzorcze zgodnie z trzecim wnioskiem, to wydana powtórnie decyzja merytoryczna dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Dlatego prawidłowe i odpowiadające dyspozycji art. 157 § 3 kpa jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn, o jakich mowa wyżej.
Nawiązując do zarzutów i argumentacji skargi podnieść należy, że nie dotyczą one sedna sprawy. Faktycznie bowiem, autor skargi zwalcza decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i [...], podjęte w wyniku merytorycznego rozpatrzenia pierwszego wniosku o stwierdzenie nieważności. Tymczasem zasadność tych rozstrzygnięć nie jest w ogóle objęta osądem w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ocenie sądowej nie podlega także decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...], której zgodność z prawem kwestionuje skarżąca. Tym samym nie ma mowy o naruszeniu przez organ przepisu art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U.nr 28, poz. 169 ze zm.), co zarzuca skarga, skoro przepis ten, jak i cała ustawa, nie miały w sprawie zastosowania.
Zarzut oznaczony numerem 2 oraz końcowe wywody skargi wskazują natomiast na to, że jej autor myli dwie różne instytucje procesowe: wznowienie postępowania (art. 145 i nast. kpa) i stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 kpa). "Nowe dowody", nie znane organowi, który wydał decyzję, to niewątpliwie przypadek o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, będący podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Nie można go zatem skutecznie powoływać jako zarzut skierowany przeciwko decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności, a taki jest właśnie przedmiot niniejszej sprawy. Poza tym, powołując się na prawomocność decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyraźnie wskazało, że chodzi o decyzję Kolegium z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności, a nie o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. (która była przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności), jak błędnie zrozumiał autor skargi.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.