Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia K. W. i S. W., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z 31 grudnia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej zagrodowej polegającej na budowie budynku gospodarczego na przechowywanie płodów rolnych oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości M., na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez inwestora, tj. do 30 lipca 2019 r. (postanowieniem z 26 maja 2020 r. organ I instancji sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu z 31 grudnia 2019 r. w ten sposób, że w miejsce 30 lipca 2019 r. zapisano 30 lipca 2020 r.).
W uzasadnieniu SKO podało, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący wskazali, że projektowana inwestycja jest bliźniacza do projektu planu, w którym teren ma za podstawowe przeznaczenie tereny rolnicze z dopuszczeniem użytkowania w formie sadów, łąk i pastwisk trwałych i rowów. Nadmienili, że planowana inwestycja jest ściśle związana z działalnością rolniczą, którą w swoim projekcie planuje na przedmiotowym terenie gmina Końskie. Jedyna rozbieżność dotyczy tego, że inwestorzy chcieliby przeznaczyć teren działki na działalność rolniczą z możliwością zamieszkania, aby móc na bieżąco ją doglądać.
Rozpatrując wniesione zażalenie Kolegium wskazało na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podniosło, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, a nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja.
Kolegium ustaliło, że w dniu 30 października 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Inwestor uzupełnił ten wniosek 15 listopada 2019 r.
Organ I instancji udokumentował, że w dniu 30 października 2017 r. podjęta została uchwała nr XLII/393/2017 Rady Miejskiej w Końskich w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo M.. Nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na obszarze objętym ww. uchwałą. Wyczerpana została zatem w zasadzie jedyna przesłanka warunkująca możliwość zawieszenia postępowania. Poprzestając nawet na stwierdzeniu tylko tej okoliczności brak jest formalnych podstaw do podważania zasadności wydanego postanowienia.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO wyjaśniło, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami projektu planu zagospodarowania. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Końskie wynika, że działka, na której ma być realizowana inwestycja, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem R-tereny rolnicze. Istnieje więc w niniejszej sprawie prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego planu przewidującego w dacie zawieszenia postępowania na spornym terenie tereny rolne.
Wbrew twierdzeniom zażalenia ustalenia projektowanego planu miejscowego nie są tożsame z zamierzeniami wskazanymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, gdyż plan nie przewiduje w ogóle możliwości zabudowy mieszkaniowej zagrodowej.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. W. i S. W. wnieśli o uchylenie postanowienia z 2 kwietnia 2020 r. prezentując argumentację zawartą w zażaleniu.
Zdaniem skarżących, planowane zamierzenie inwestycyjne jest tożsame "blisko w 100%" z ustaleniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego, będącego w trakcie opracowywania, wobec czego w danej sytuacji niezasadnym jest zawieszenie postępowania.
Zwrócili uwagę, że przygotowywany przez Gminę plan zagospodarowania przewiduje tereny rolnicze, które "osaczą" istniejące już zagospodarowanie terenów sąsiednich, na które składają się budynki użyteczności publicznej (sala imprez okolicznościowych z częścią hotelową) oraz zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Tym samym skarżący będą mieli negatywne oddziaływanie na sąsiadów, czego Gmina Końskie nie uwzględnia w przygotowywanym opracowaniu.
Skarżący zaznaczyli, że ich działka jest uzbrojona z możliwością dostępu do wszelkich mediów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
- 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
- 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Jak słusznie podkreśliło Kolegium, przepis ten dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie przewidując jednocześnie szczególnych warunków, które miałyby przesądzać o dopuszczalności zastosowania tej instytucji. Zawieszenie postępowania w oparciu o przytoczony przepis ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tym zakresie jest objęta uznaniem organu. Redakcja przepisu wskazuje jednakże, że przyczyną zawieszenia postępowania mogą być zamierzenia organu związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie nie następuje przy tym bezterminowo, a organ ma obowiązek podjęcia postępowania w przypadkach opisanych w pkt 1 i 2.
Odwołując się do ratio legis instytucji zawieszenia postępowania przewidzianej w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., powiedzieć trzeba, że jej celem jest m.in. ograniczenie możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Uznaniowy charakter zawieszenia postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie oznacza, że skorzystanie z tego przepisu przez organ może nastąpić w sposób dowolny. Zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniami istotnymi dla zastosowania tego przepisu i ich należytą oceną w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających podjęcie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Z dokonanych przez organy ustaleń faktycznych (nie kwestionowanych przez strony i znajdujących potwierdzenie w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy) wynika, że 30 października 2019 r. do Burmistrza Miasta i Gminy Końskie wpłynął wniosek K. W. i S. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na przechowywanie płodów rolnych oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gmina Końskie.
Z akt sprawy wynika również, że w dniu 30 października 2017 r. Rada Miejska w Końskich podjęła uchwałę nr XLII/393/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo M..
Odnosząc się do przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, zauważyć należy, że poza sporem pozostaje, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w obszarze objętym ww. uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełniona zatem została podstawowa przesłanka zawieszenia postępowania, polegająca na toczącej się procedurze planistycznej w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym.
Niezależnie od tego podkreślić należy, że rację ma Kolegium przyjmując, że planowane przez skarżących zamierzenie budowlane nie jest zgodne z ustaleniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren objęty wnioskiem, tj. działka nr [...], znajduje się w obszarze oznaczonym w projekcie symbolem F29.R, dla którego zgodnie z § 31 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 projektu uchwały przewiduje się przeznaczenie podstawowe pod tereny rolnicze z zakazem lokalizacji budynków. Jako przeznaczenie dopuszczalne proponuje się użytkowanie terenów w formie sadów, łąk, pastwisk trwałych i rowów. Na terenie tym dopuszcza się także sieci, urządzenia i budowle infrastruktury technicznej (§ 31 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 projektu planu). Tymczasem wniosek obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą.
Nie można więc podzielić stanowiska skarżących, że planowana inwestycja jest "bliźniacza" czy też tożsama "blisko w 100%" z ustaleniami projektu planu; wręcz przeciwnie, z treści postanowień zawartych w § 31 projektu wynika, że zamierzenia budowlane objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy pozostają w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu, przewidzianym w projekcie.
Oznacza to, że istnieje prawdopodobieństwo, iż wydana zgodnie z wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy zawierałaby ustalenia inne aniżeli uchwalony dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w przypadku przyjęcia go w kształcie jak w dotychczasowym projekcie), co z kolei powodowałoby konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Argumentacja ta wzmacnia dodatkowo zasadność zawieszenia postępowania w sprawie.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zarzuty skarżących dotyczące treści planu miejscowego procedowanego przez Gminę Końskie i racjonalności proponowanych w nim rozwiązań, nie mogły być przedmiotem jakichkolwiek rozważań Sądu, gdyż odnoszą się do okoliczności nieobjętych przedmiotem niniejszego postępowania.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.