Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu K., gm. W., w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] i [...].
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z wniosku Z. J. o sprostowanie błędnych zapisów w rejestrze ewidencji gruntów. Zdaniem wnioskodawcy błąd miał polegać na zapisaniu w ewidencji gruntów działek nr [...] i [...] na K. J. mimo tego, że nie były i nie są one jej własnością, pozostając własnością najpierw B., potem R., a obecnie S. L. Własnością K. J. są natomiast działki nr [...] i [...], które według wnioskodawcy powinny zostać na nią zapisane.
Organ II instancji ustalił, że na podstawie protokołu ustalenia stanu władania sporządzonego w 1962 r. dla założenia ewidencji gruntów, B.L. został wpisany w ewidencji gruntów obrębu K. jako władający nieruchomością składającą się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 3,55 ha. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...], w ewidencji gruntów wsi K. wprowadzono na wniosek S.L., żony B.L., zmiany polegające na wykreśleniu działek nr [...], [...], [...] i [...] z jednostki rejestrowej nr 189, w której wpisany był B.L., utworzeniu dla tych działek nowej jednostki rejestrowej nr 333 i wpisaniu w niej S.L. – jako właścicielki tych działek na mocy aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia 5 października 1962 r. Aktem tym S.L. kupiła od Z.T., O.P., S.T., J.B. i Z.B. nieruchomość o pow. 1,6278 ha stanowiącą wschodnią połowę z dawnej osady wpisanej w tabeli likwidacyjnej wsi K. pod nr 73. Nieruchomość ta, dla której założono zbiór dokumentów nr 3984 została zidentyfikowana jako działki nr [...], [...], [...] i [...].
Kolejnym aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 5 stycznia 1972 r., S.L. darowała powyższą nieruchomość swojej córce K. J.. W akcie tym opis będącej jego przedmiotem nieruchomości nie nawiązywał w żaden sposób do istniejącej wówczas ewidencji gruntów, lecz do zbioru dokumentów nr 3984. W toku dokonanej w 1972 r. aktualizacji ewidencji gruntów zmieniono numerację działek w całym obrębie K.. Działka nr [...] otrzymała numer [...], a działka nr [...] - numer [...]. W toku przeprowadzonego w dniu 10 listopada 1972 r. ustalenia stanu władania w celu nadania aktów własności ziemi organ stwierdził, że B.L. był użytkownikiem działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2,02 ha, które otrzymał w spadku po ojcu A.L. W protokole ustalenia stanu władania została również uwzględniona K. J. jako władająca działkami numer [...], [...], [...] i [...], które otrzymała aktem notarialnym z dnia 5 stycznia 1972 r. Rep.
A Nr [...], od swojej matki. W oparciu o powyższe ustalenia w 1974 r. został wydany akt własności ziemi Nr PBG-UW.5987 – 9/74, mocą którego B.L. stał się właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 2,02 ha. Aktem notarialnym Rep. [...] B. L. przekazał swoje gospodarstwo rolne synowi R. L., a ten z kolei aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 3 lutego 2003 r. darował je, w tym i działki nr [...] i [...], bratu i bratowej, tj. S. i L. małż. L.. Dla nieruchomości tej jest prowadzona księga wieczysta nr KW [...].
Na podstawie powyższych ustaleń i zgodnego stanowiska wnioskodawcy oraz S. i K. małż. L., organ II instancji uznał, że grunt położony w granicach działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] stanowi nieruchomość stanowiącą własność K. J. identyfikowaną w akcie notarialnym z dnia 5 października 1962 r. jako wschodnia połowa z dawnej osady nr 73. Ponieważ jednak na obie te działki został wydany akt własności ziemi, a następnie została założona księga wieczysta, grunt znajdujący się w granicach tych działek stanowi obecnie własność S. i K. małż. L.. Wynika stąd zdaniem organu wniosek, że na działki nr [...] i [...] istnieją dwa opisane tytuły własności, a działki oznaczone numerami [...] i [...] mają nieuregulowany stan prawny. W tej sytuacji uwzględnienie zawartych we wniosku żądań było by w rzeczywistości rozstrzygnięciem w zakresie prawa własności, do czego organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony.
Rolą ewidencji gruntów jest bowiem rejestrowanie stanów prawnych w oparciu o dokumenty własności, a nie rozstrzyganie o własności czy nadawanie prawa własności do nieruchomości. Organ zauważył też, że w związku ze zmianą przepisów, od dnia 1 stycznia 1992 r. nie ma możliwości prawnej skutecznego dochodzenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych w sprawie uwłaszczenia gospodarstw rolnych – bez względu na istniejący stan faktyczny i zarzuty podnoszone przez strony. Na koniec organ wyjaśnił, że uchylenie przez WSA, wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymującego w mocy postanowienie Starosty W. zawieszające postępowanie w niniejszej sprawie – nie mogło zmienić oceny organu, ponieważ do uchylenia tego postanowienia doszło z powodu naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa, (tj. błędnego przyjęcia, że orzeczenie w sprawie wniosku Z. J. jest uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a nie z przyczyn wskazanych w tamtej skardze.
W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]., Z. J. wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że w żadnym z uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, nie zostało wyjaśnione kto popełnił przedmiotową pomyłkę, choć według skarżącego popełnili ją pracownicy byłej Powiatowej Rady Narodowej. W uzasadnieniach zapadłych decyzji brak też wyjaśnienia dlaczego na jedne numery działek istnieją podwójne tytuły własności, a na inne tytułów własności brak. W efekcie organy administracji tolerują istnienie w ich dokumentacji ewidentnej pomyłki, mimo zgodnych wniosków zainteresowanych o wprowadzenie zmian, które sprostowałyby błędy popełnione przez pracowników organów administracji i doprowadziłyby do zgodności zapisów ewidencyjnych ze stanem posiadania istniejącym na gruncie.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku Z. J. skutkowałoby wykreśleniem ujawnionych na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi właścicieli działek nr [...] i [...], tj. S. i K. małż. L. i wpisaniem w ich miejsce spadkobierców K. J., których własność oparta na aktach notarialnych nr [...] i [...] nie jest identyfikowana co do przedmiotu według danych z ewidencji gruntów. W efekcie takie rozstrzygnięcie organu administracji dotyczyłoby własności nieruchomości, do czego organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy.
Niekwestionowane przez strony ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Dlatego te ustalenia zostały uznane przez sąd za niewadliwe i stały się podstawą ustaleń sądu.
Obowiązujące przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków tj. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. Nr 100/2000 poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), nie przewidują innego trybu postępowania zmierzającego do skorygowania błędnych zapisów w ewidencji gruntów, niż postępowanie o aktualizację operatu ewidencyjnego. Zgodnie z § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia).
Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokumenty te zostały określone w § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Są to:..
.1) prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne,.......akty normatywne,
- 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych,
- 3) dokumenty architektoniczno-budowlane gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej,
- 4) ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów.
Jako oczywiste należy przy tym przyjąć, że aktualizacji operatu ewidencyjnego opartego na późniejszych dokumentach, nie można dokonywać w oparciu o dokumenty wcześniejsze, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji.
Jak wynika z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń organów administracji, ujawnione w obecnej ewidencji gruntów zapisy dotyczące objętych wnioskiem działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...], oparte zostały na ostatnich ujawnionych w sprawie dokumentach, które są wymienione w przytoczonym przepisie § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako mogące być podstawą zapisów w ewidencji. Są to akt notarialny z dnia 3 lutego 2003 r. obejmujący umowę darowizny m. in. działek nr [...] i [...] na rzecz S. i K. małżonków L. oraz protokół ustalenia stanu władania sporządzony w celu uwłaszczenia, określający K. J. jako władającą działkami numer [...], [...], [...] i [...], które otrzymała od swojej matki aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 5 stycznia 1972 r. Żadne późniejsze dokumenty dotyczące przedmiotowych działek nie zostały w sprawie przedstawione. W tej sytuacji organ prowadzący ewidencję gruntów nie miał podstawy prawnej do wprowadzenia wnioskowanej zmiany do operatu ewidencyjnego.
Trafne było również powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji na niedopuszczalność rozstrzygania w postępowaniu ewidencyjnym o własności nieruchomości oraz niedopuszczalność nadawania w tym postępowaniu tytułów własności. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja, czy aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998, II SA 766/98,LEX nr 41298).
Uwzględniając przedstawiony charakter postępowania ewidencyjnego należy zgodzić się z zapatrywaniem organów administracji, że uwzględnienie wniosku Z. J. było niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby zmiany w ostatnim ujawnionym w sprawie stanie prawnym przedmiotowych działek. Na skutek bowiem błędów popełnionych w toku ustalania w 1972 r. stanu władania przedmiotowych nieruchomości dla celów uregulowania ich własności w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), doszło do wydania aktu własności ziemi nr PBG. UW. 5987-9/74, stwierdzającego nabycie przez B. L. własności m. in. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], choć działki te w dacie 4 listopada 1971 r. nie pozostawały w jego posiadaniu, lecz w posiadaniu S.L., która kupiła je aktem notarialnym Nr rep. [...] z dnia 5 października 1962 r. Ponieważ zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (teks jednolity Dz. U. Nr 208/04 poz. 2128), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz.
91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, wskazana wadliwość nie może być skorygowana nie tylko w niniejszym postępowaniu ewidencyjnym, ale w żadnym postępowaniu administracyjnym. Może natomiast i powinno dojść do skorygowania popełnionych błędów w drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, zmierzającego do uzyskania tytułu własności na nie mające uregulowanego stanu prawnego nieruchomości oznaczone numerami [...] i [...], a następnie w drodze notarialnej czynności cywilnoprawnej pomiędzy obecnymi właścicielami obu przedmiotowych nieruchomości. Przykładowo można tu wskazać postępowanie nieprocesowe o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości rolnej przez samoistnego posiadacza na podstawie przywołanej ustawy uwłaszczeniowej z dnia 26 października 1971 r., bądź o stwierdzenie zasiedzenia. Sporządzone w toku takiego postępowania przed sądem powszechnym i w drodze czynności notarialnej dokumenty, w myśl przytoczonego wyżej przepisu § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, będą podstawą do wprowadzenia wnioskowanych przez Z. J. zmian w ewidencji gruntów.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.
Postulowane przez skarżącego wyjaśnienie, kto i kiedy popełnił pomyłkę, która spowodowała dokonanie wadliwych wpisów w ewidencji gruntów odnośnie osób władających przedmiotowymi działkami, nie miało znaczenie dla niniejszej sprawy skoro dotyczyła ona wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Wyjaśnienie czy i ewentualnie jakie znaczenie miałaby wskazana przez skarżącego okoliczność dla innych postępowań administracyjnych, czy sądowych (np. dotyczących wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia kwestionowanych zmian w ewidencji gruntów, stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach, czy też postępowań odszkodowawczych) – wykracza poza ramy niniejszej sprawy administracyjnej i przez to nie może być przedmiotem rozważań sądu.
Co do zarzutu jakoby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było wyjaśnienia dlaczego na jedne numery działek istnieją dwa tytuły własności, a na drugie działki nie ma żadnych tytułów - należy stwierdzić, że nie polega on na prawdzie.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił szczegółowo, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego o jakich mowa w art. 7 i 77 kpa, stan prawny przedmiotowych nieruchomości i przyczyny dla których na działki nr [...] i [...] istnieją dwa tytuły własności, podczas gdy działki nr [...] i [...] mają nieuregulowany stan prawny. Odnośnie obu omawianych zarzutów można jedynie dodać, że jedną z przyczyn istniejących w zapisach ewidencyjnych wadliwości był z pewnością błędny wniosek poprzedniczki prawnej skarżącego, jego teściowej S.., o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w gospodarstwie Nr 189, polegającej na przepisaniu m. in. działek nr [...] i [...] (odpowiadających obecnie przedmiotowym działkom nr [...] i [...]), z gospodarstwa B. L. na rzecz S. (k. 10 akt administracyjnych). Niewątpliwy wpływ na powstałe błędy miało również i to, że obecni w czasie ustalania w 1972 r. stanu władania przedmiotowych działek B. L. i K. J. potwierdzili nieprawdziwy, jak się okazało, fakt posiadania przez nich działek o numerach odpowiednio [...] i [...] oraz [...] i [...].
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).