Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 1 grudnia 2022 r. [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Mirzec z 9 czerwca 2022 r., orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na M. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. G., złożyła jej córka - M. K.. M. G. jest mężatką, legitymuje się orzeczeniem zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a orzeczenie wydaje się do 31 marca 2024 r.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, ugruntowała się linia orzecznicza, z której wynika, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), dalej zwanej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym, organ I instancji, odmawiając zaskarżoną decyzją przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w wieku określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku TK z 21 października 2014 r. i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.
Niezależnie jednak od powyższego organ II instancji zauważył, że M. G. ma męża - E. G., na którym ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wtedy, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec wnioskodawczyni jest w podeszłym wieku (91 lat) i nie jest w stanie sprawować opieki nad małżonką. Jednak z akt sprawy nie wynika, aby legitymował się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem na małżonku M. G. ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej, to nie było podstaw do przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji, M. K. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy, a także poprzez przyjęcie, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką nie spełnia wymogów do przyznania świadczenia przez wzgląd na to, że M. G. pozostaje w związku małżeńskim z E. G., na którym spoczywa obowiązek opieki nad żoną;
- - art. 7 w zw. z art. 77 i w zw. z art. 80 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie faktu, że organ z urzędu winien jest podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zmierzającego do załatwienia sprawy - w sytuacji, gdy organ pominął kwestie związane z tym, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- - poprzez nieuprawnione uznanie przez organ, że kryterium związane ze stopniem pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi przeszkodę do nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczących uznania małżonka M. G. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej interes skarżącej, gdyż na chwilę wydawania zaskarżonej decyzji mąż M. G. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym;
- - art. 7 kpa poprzez oparcie się przy wydawaniu decyzji odmownej na literalnym, a nie celowościowym brzmieniu art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału wynikało, że małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie się nią opiekować przez wzgląd na wiek oraz liczne problemy ze zdrowiem.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że ze względu na wiek E. G. nie jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności wokół swojej osoby, a co dopiero pomagać swojej równie chorej i potrzebującej pomocy małżonce. Zatem to właśnie na skarżącej spoczywa cały ciężar opieki nad chorymi rodzicami.
Wnosząca skargę podkreśliła, że organy w sposób nieprawidłowy oceniły kwestie dotyczące tego, czy mąż M. G. jest w stanie zapewnić opiekę swojej chorej małżonce, mimo że jego wiek oraz stan zdrowia były tym organom znane. Obie wydane w sprawie decyzje były oparte wyłącznie na kryterium pierwszeństwa zobowiązania do alimentacji, natomiast nie uwzględniły tego, że 91-letni schorowany E. G., nie jest w stanie zajmować się drugą chorą osobą - żoną M..
Skarżąca zarzuciła również, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do zmiany okoliczności polegającej na uzyskaniu przez E. G. orzeczenia o uznaniu go za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Do skargi dołączone zostało to orzeczenie. Kolegium nie podjęło jednak z urzędu żadnej czynności zmierzającej do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca przedłożyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności E. G. dopiero na etapie skargi. Gdyby przedłożyła je niezwłocznie po jego wydaniu, to rozstrzygnięcie byłoby inne, gdyż ustała przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie jej żądanego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie podzieliło stanowiska organu I instancji o braku spełnienia przesłanki dotyczącej daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Natomiast za podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenie organ odwoławczy uznał okoliczność pozostawania uprawnionej do opieki w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, co stanowi przeszkodę do przyznania takiego świadczenia zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności, w tej sprawie córce.
Zgadzając się co do zasady ze stanowiskiem organu II instancji należy zaznaczyć, że E. G. – małżonek osoby uprawnionej do opieki, uzyskał w dniu 8 listopada 2022 r. orzeczenie o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że zostało wydane na stałe oraz, że E. G. posiada datowany od 8 września 2022 r., znaczny stopień niepełnosprawności. Nie ulega więc wątpliwości, że w trakcie postępowania przed organem odwoławczym, na skutek ustania przeszkody wyłączającej możliwość przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., na skarżącą przeszedł obowiązek alimentacyjny, a w konsekwencji również prawo do przyznania tego świadczenia.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Kolegium przyjęło, że uzyskanie powyższego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie mogło mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji z 1 grudnia 2022 r., gdyż skarżąca nie przedstawiła tego orzeczenia przed wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia, a organ dowiedział się o tym dopiero ze skargi.
Mając na uwadze stanowisko organu odwoławczego oraz uwzględniając okoliczności sprawy należy stwierdzić, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zasadę ogólną postępowania administracyjnego tj. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska.
W niniejszej sprawie zastosowanie powyższej regulacji było tym bardziej konieczne, że postępowanie z wniosku M. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 8 sierpnia 2022 r. z urzędu zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez inny sąd – a konkretnie Naczelny Sąd Administracyjny - zagadnienia wstępnego, które mogło mieć wpływ na to postępowanie. Skarżąca nie wiedziała więc, kiedy postępowanie dotyczące jej wniosku będzie znowu kontynuowane.
Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało wydane w tym samym dniu, co zaskarżona decyzja. Bezspornie zatem Kolegium nie wywiązało z obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązku wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym przez organ terminie. Brak wywiązania się przez organ odwoławczy z obowiązku nałożonego w art. 10 § 1 kpa, miał przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwił skarżącej poinformowanie organu, że E. G. uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli o okoliczności stanowiącej podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji.
W świetle przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, na skutek naruszenia art. 10 kpa, nie rozpoznał istoty sprawy, czym naruszył również przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż wydał decyzję odmawiającą prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ziściła się przesłanka umożliwiająca jego przyznanie, której brak był podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do treści skargi należy podnieść, że powiększony skład sędziów NSA w uchwale z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 przesądził, że problemy zdrowotne, czy też wiek współmałżonka zobowiązanego do opieki nad drugim małżonkiem, nie mogą uzasadniać przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności, w sytuacji jeśli małżonek ten nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też do czasu uzyskania przez męża M. G. orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wspomniane w skardze zarzuty, że nie jest on w stanie zapewnić opieki swojej chorej małżonce, nie mogły mieć znaczenia w niniejszej sprawie.
Mając na względzie powyższe uchybienia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Uchylenie decyzji organu I instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, ponieważ wskazane uchybienie prawa materialnego, spowodowało również zaniechanie przez organ odwoławczy poczynienia wszystkich ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowną decyzję mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.