Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...] Burmistrza ustalającą na wniosek D. i K. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku chlewni (o obsadzie do 10 sztuk macior, 100 sztuk prosiąt, 100 sztuk warchlaków oraz 100 sztuk tuczników) wraz z płytą gnojową, zbiornikiem na gnojówkę o pojemności do 70m3 oraz niezbędną infrastrukturą techniczną: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną przewidzianej do realizacji na działce nr ewidencyjny 404, położonej w miejscowości R. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż do wniosku inwestorzy załączyli mapę z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i z zaznaczeniem usytuowania projektowanych obiektów, a następnie wniosek ten w toku postępowania zmodyfikowali w zakresie lokalizacji zamierzonej inwestycji. Burmistrz ustalając warunki zabudowy w pkt 1.1 decyzji dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określił m.in:
- - obiekty zlokalizowane będą w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oznaczonymi na załączniku graficznym literami A........F,
- - nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej o nr ewidencyjnym gruntu 456. W stosunku do drogi, z której odbywa się komunikacja ze względu na usytuowanie obiektów na zapleczu działki odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy,
- - dopuszcza się możliwość innych rozwiązań od przedstawionych w niniejszej decyzji pod warunkiem uzyskania opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzja zawiera także wskazania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, warunki wynikające z przepisów odrębnych.
Od decyzji Burmistrza odwołanie wnieśli J. J. i R. J. podnosząc, iż zostały naruszone przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących dokonana przez organ analiza jest lakoniczna a ustalenie warunków zabudowy narusza istniejący ład przestrzenny. Ponadto dopuszczenie innych rozwiązań od przedstawionych w decyzji jak też określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" są bezpodstawne.
Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazało, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a decyzja spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877). Jednocześnie podkreślono, iż konkretne usytuowanie przedmiotowej inwestycji rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę.
W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołujących sporządzona analiza urbanistyczna jest wystarczająca i wynika z niej jednoznacznie, że na terenie objętym wnioskiem nie doszło do wymieszania funkcji, albowiem planowana inwestycja zostanie usytuowana w istniejącej linii zabudowy budynków gospodarczych i budynku o innej funkcji niż mieszkaniowa.
Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut wyznaczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy", który to warunek – zdaniem Kolegium - nie narusza sposobu ustalenia obowiązującej nowej linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a jedynie podkreśla brak możliwości zbliżenia lokalizacji planowanej inwestycji do drogi.
Odnosząc się do zarzutu o bezpodstawnym warunku dopuszczającym możliwość innych rozwiązań niż przyjętych w decyzji po uzyskaniu opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy podniesiono, że taka zmiana może nastąpić wyłącznie w trybie art. 155 kpa, za zgodą wszystkich stron postępowania jako zmiana decyzji ostatecznej.
Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. J. i R. J. oraz J. J. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad nie mających oparcia w przepisach prawa. Za takie uznali dopuszczenie innych rozwiązań od przedstawionych w decyzji, jak również określenie linii rozgraniczających teren inwestycji symbolem "A......F", w sytuacji, gdy organ powinien wskazać poszczególne punkty tych linii rozgraniczających.
Skarżący podtrzymali zarzuty w kwestii wadliwego wyznaczenia nowej linii zabudowy przytaczając treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zakwestionowali także brak rzetelnej analizy w oparciu o którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, wskutek czego zdaniem skarżących, doszło do wymieszania funkcji inwentarskiej z mieszkalną a tym samym do naruszenia ładu przestrzennego.
Ponadto skarżący podnieśli, iż budowa chlewni spowoduje pogorszenie warunków mieszkaniowych na sąsiednich nieruchomościach, przyczyni się do emisji odorowej, spowoduje zagrożenie epidemiologiczne i zniszczy krajobraz.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w jej uzasadnieniu są zasadne.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie dokonując ich oceny pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Przepis art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 – zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą) określa wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy oraz stanowi podstawę do wskazania zasad i warunków realizacji planowanej inwestycji wobec danego terenu wynikających z przepisów odrębnych. Z tego względu powołany przepis należy interpretować zgodnie z innymi uregulowaniami, w tym również z art. 61 ust. 1 ustawy, który normuje kwestie gospodarowania przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób regulacji oznacza, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad nie mających oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne.
Z treści art. 61 ustawy wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt. 1 – 5 art. 61, do których należy: zapewnienie kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, istnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność z przepisami odrębnymi.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem). Dostosowanie się nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Wymagania określone w rozporządzeniu dotyczą ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Ustawodawca przewidział możliwość odmiennych rozwiązań niż wynikających z analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadkach wymienionych w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, jednakże taka regulacja nie oznacza, że odstępstwa mogą być dokonane po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie, jeżeli organ wprowadza rozwiązania inne niż wynikające z analizy o jakiej mowa w powołanym § 3 ust. 1 to powinien je szczegółowo opisać oraz umotywować w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zatem obowiązany dokonać ustaleń w zakresie wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w rozporządzeniu, a następnie kierując się treścią art. 54 ustawy dać temu wyraz w decyzji.
W oparciu o przedstawiony materiał dowodowy należy stwierdzić, że w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doszło do naruszenia postanowień rozporządzenia jak również przepisu art. 54 w zw. z art. 64 ustawy.
Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż określony w pkt 1.1 decyzji organu I instancji warunek dopuszczający możliwość innych rozwiązań od przedstawionych w niniejszej decyzji pod warunkiem uzyskania opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy, jest pozbawiony podstawy prawnej i nie mieści się w zakresie dopuszczalnych przez ustawę oraz rozporządzenie rozstrzygnięć. Przyjęcie takiego warunku stwarzałoby dla strony możliwość jednostronnej zmiany ustalonych już przez organ w decyzji warunków zabudowy. Wprawdzie przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy, odstępstwo jest skonkretyzowane i stan ten znajduje odzwierciedlenie w decyzji. Kolegium prawidłowo wskazało, że możliwość innych rozwiązań niż określonych w decyzji o warunkach zabudowy może być następstwem wyłącznie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa (za zgodą wszystkich stron), jednakże nie podjęło stosownych działań w celu wyeliminowania wadliwie sformułowanego warunku.
Decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch elementów tj. części opisowej oraz stanowiącego integralną część decyzji załącznika graficznego, na którym stosownie do art. 54 pkt 3 ustawy organ powinien wskazać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Określenie w części opisowej decyzji organu I instancji linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym "literami A......F", nie spełnia wymagań określonych w art. 54 pkt 3, należy bowiem wskazać dokładnie poszczególne punkty tych linii rozgraniczających, zgodnie z oznaczeniem na mapie stanowiącej załącznik graficzny.
Za trafny należy również uznać zarzut skargi dotyczący wadliwego wyznaczenia linii zabudowy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 4 rozporządzenia "obowiązującą" linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ustawodawca przewidział inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Wskazanie w decyzji organu I instancji "nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej" wbrew twierdzeniom organów administracji narusza § 4 rozporządzenia poprzez inny sposób ustalenia obowiązującej linii zabudowy niż wynikający z przepisu stanowiącego w tym zakresie podstawę do określenia wymagań nowej zabudowy. W istocie bowiem nie wiadomo jaka jest konkretnie obowiązująca linia zabudowy i czy w danych okolicznościach umożliwia realizację planowanej inwestycji, a to oznacza, że w tej kwestii decyzja nie zawiera postanowień, które stosownie do treści art. 55 ustawy mają moc wiążącą dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
Rozpatrujący sprawę organ II instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zarówno decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji.
Za bezzasadne natomiast Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał zarzuty dotyczące zagrożenia zdrowia i życia skarżących w związku z prowadzeniem w przyszłości hodowli w projektowanym budynku, skoro ze względu na rodzaj inwestycji nie została ona zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) a ponadto gwarancją ochrony interesów osób trzecich jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie, organ kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.