Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi i umorzenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi, wyceną jego wartości oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych.
Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 67a § 1 pkt 3 oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), zwanej dalej "O.p.", odmówił A. B. udzielenia ulgi i umorzenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi, wyceną jego wartości oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym.
SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie (na skutek rozpatrzenia odwołania A. B.), stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie oraz dokonał wnikliwej i wyczerpującej analizy sytuacji skarżącego. W zakresie podstawy prawnej wskazano, że w myśl art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art.
60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają jednak przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., z którego wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016r. w sprawie II GSK 239/15, w którym stwierdzono, że nie ma podstaw prawnych stanowisko, iż do udzielania ulg w zakresie należności publicznoprawnych stosuje się te same zasady (przesłanki), które odnoszą się do udzielania ulg w należnościach cywilnoprawnych, a zatem art. 56 i 57 u.f.p. Stąd też zdaniem organu w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 67 u.f.p., odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy działu III O.p. Przesłanki ważnego interesu podatnika (dłużnika) lub interesu publicznego, wymienione w art. 67a § 1 o.p., mają odpowiednik w przesłankach określonych w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.
W dalszej części uzasadnienia SKO wskazało, że skarżący przebywa w zakładzie karnym od dnia 22 marca 2016 r., a koniec kary został wyznaczony na 2025 r. Przeprowadzona analiza oświadczenia o stanie majątkowym i rodzinnym A. B. niewątpliwie wskazuje na jego trudną sytuację, gdyż za rok 2018 r. osiągnął dochody w kwocie 6.831,67 zł, nie posiada innych dochodów jak również majątku ruchomego i nieruchomości. Kancelaria Komornicza nr II w Staszowie powiadomiła, że w dniu 24 października 2018 r. wydała postanowienie o umorzeniu jako bezskutecznej egzekucji wszczętej wobec strony na wniosek Sądu Rejonowego w Staszowie. Uwzględniając powyższe SKO stwierdziło, odwołując się do treści art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, że orzeczenie wobec zobowiązanego kary pozbawienia wolności w wymiarze 7 lat nakazuje sądzić, iż brak umorzenia wnioskowanej kwoty nie spowoduje pogorszenia jego sytuacji majątkowej.
Nie doprowadzi również do takiej sytuacji, że dłużnik będzie musiał zwrócić się do ośrodka pomocy społecznej o przyznanie mu stosownej pomocy. Odmowa nie będzie zagrażała również jego egzystencji. Przebywając w zakładzie karnym skarżący ma bowiem zapewnione wyżywienie, dostęp do świadczeń zdrowotnych oraz całodobowe utrzymanie. Ponadto, podnoszona przez skarżącego okoliczność pobytu od 2016 r. w zakładzie karnym nie stanowi takiej okoliczności, na którą skarżący nie miał wpływu, czy też niezależnej od sposobu jego postępowania. Natomiast udzielenie ulgi podatkowej jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Podniesiona okoliczność nie pozwala ponadto na uznanie, że w sprawie spełniła się przesłanka interesu publicznego, uwzględnienie wniosku byłoby bowiem rozstrzygnięciem niesłusznym i niesprawiedliwym oraz naruszającym zasadę równości i prowadziłoby do swoistego premiowania tych podatników, którzy swoim postępowaniem przyczyniają się do ograniczenia lub wykluczenia możliwości płacenia przez siebie zobowiązań publicznoprawnych - w stosunku do osób rzetelnie wywiązujących się z tych obowiązków.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. B. podnosząc zarzuty:
- I. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na jej treść, to jest:
- 1. art. 7, 8, 9, art. 15 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania "w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej", naruszenie zasady dwuinstancyjności, brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w szczególności brak:
- a) ustalenia przez organ I instancji, jakie są realne możliwości skarżącego dotyczące spłaty zadłużenia i uzyskania pracy na rynku pracy;
- b) odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu oraz umowy sprzedaży z dnia 10 lutego 2016 r., co de facto uniemożliwia obiektywne rozpoznanie sprawy oraz kompleksowe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w wyczerpujący sposób, bowiem zostały one pominięte w uzasadnieniu decyzji;
- 2. art. 81 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- II. rażącego naruszenia prawa materialnego, w zakresie art. 67a § 1 pkt 3 o.p. poprzez jego błędną wykładnię, utożsamiającą interes podatnika, interes publiczny z interesem fiskalnym, przy sprowadzeniu pobytu strony w zakładzie karnym do sytuacji, na którą musiał mieć wpływ oraz uznanie, że wobec tego umorzenie długu byłoby rozstrzygnięciem niesprawiedliwym i niesłusznym.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarga w sprawie została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżoną decyzję doręczono bowiem skarżącemu w dniu 3 marca 2020 r. Od dnia 14 marca 2020 r. - zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433) - obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie natomiast z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 maja 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.
Przyjąć zatem należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych (a takim terminem jest termin do wniesienia skargi) w postępowaniach sądowoadministracyjnych. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło dnia 23 maja 2020 r. Przy uwzględnieniu przytoczonych regulacji ostatnim dniem do wniesienia skargi był 12 czerwca 2020 r. i w tym też dniu skarga została nadana w urzędzie pocztowym przez pełnomocnika skarżącego (k. 6).
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi podkreślić trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie udzielenia skarżącemu ulgi i umorzenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi, wyceną jego wartości oraz przechowywaniem na parkingu strzeżonym. To ostatnie rozstrzygnięcie wydano w oparciu o art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 67a § 1 pkt 3 oraz art. 207 O.p. Organ odwoławczy, aprobując rozstrzygnięcie organu I instancji, odwołał się do treści art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. – na datę orzekania przez organ – z 2019 r. poz. 869 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", w następującym brzmieniu: "Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60", stwierdzając w konsekwencji, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy K.p.a. i O.p. Przepis art. 64 ust. 1 u.f.p. w przywołanym przez SKO brzmieniu obowiązywał jednak do dnia 27 kwietnia 2017 r. Z dniem 28 kwietnia 2017 r., na mocy ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 659), brzmi on następująco:
"Należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może:
- 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4;
- 2) na wniosek zobowiązanego:
- a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym,
- b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego".
Niewątpliwym jest, na co trafnie wskazał także organ odwoławczy, że przedmiotowe należności mieszczą się w katalogu niepodatkowych należności publicznoprawnych, o których mowa w art. 60 u.f.p., gdzie należności te zostały wymienione jedynie przykładowo. Jednocześnie organy obu instancji nie dostrzegły, że przepis art. 64 ust. 1 tej ustawy posiada obecnie inne brzmienie i przede wszystkim nie odsyła już do art. 55 u.f.p., bowiem w sposób samodzielny określa nie tylko ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu należności publicznoprawnych, ale również kreuje przesłanki ich zastosowania. Brak odesłania do art. 55 u.f.p., który dotyczy należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i z tego względu przed dniem 28 kwietnia 2017 r. przyjmowano, że w przypadku ulg w spłacie należności publicznoprawnych należy stosować odpowiednie przepisy O.p., w tym art. 67a tej ustawy (poprzez odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p.), powoduje, że aktualnie przepis art. 64 ust. 1 u.f.p. dotyczy wszystkich należności, do jakich odnosi się art. 60 tej ustawy.
Nie było zatem zasadne odwołanie się przez organ do treści przepisów O.p. regulujących udzielanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, skoro przepisy u.f.p. zawierają w tym zakresie własną regulację. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis intertemporalny ustawy nowelizującej, tj. art. 2 ust. 1 pkt 3, przewiduje, że do spraw dotyczących udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że ustawodawca nakazał stosowanie nowych przepisów także w sprawach, które nie zostały zakończone. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o umorzenie należności w dniu 30 kwietnia 2018 r. (data wpływu do administracji zakładu karnego, do organu wniosek wpłynął w dniu 7 maja 2018 r.), a więc już po wejściu w życiu wspomnianej nowelizacji, co nastąpiło z dniem 28 kwietnia 2017 r. Tymczasem analiza decyzji wydanych w obu instancjach prowadzi do wniosku, że organy nie dostrzegły wspomnianej nowelizacji.
Jakkolwiek częściowo przesłanki umorzenia na gruncie obu regulacji są tożsame (ważny interes podatnika lub interes publiczny), jednak całokształt regulacji ma odmienny charakter. Częściowe umorzenie należności może przykładowo nastąpić w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zasadniczo przepis art. 64 ust. 1 u.f.p. znajduje się obecnie w innym otoczeniu prawnym, co może wpływać na sposób jego interpretacji, a w konsekwencji stosowania. I choć wniosek skarżącego dotyczył umorzenia całości należności, nie oznacza to, że w takiej sytuacji organy nie powinny rozważyć przesłanek mogących przemawiać również za częściowym umorzeniem.
Decyzja w przedmiocie udzielenia ulgi, stosownie do unormowania art. 64 ust. 1 u.f.p., ma charakter uznaniowy, podobnie zresztą jak ma to miejsce na gruncie art. 67a § 1 O.p. Uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Wręcz przeciwnie, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej. Organ powinien wykazać, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia podania strony, przy uwzględnieniu przesłanek stawianych przez ustawodawcę. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania.
Aby jednak sposób przeprowadzenia postępowania spełniał ten wymóg, musi ono zostać oparte na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego i ocenie przewidzianych w nim przesłanek. Ponieważ, jak wykazano, w niniejszym przypadku organy nie dostrzegły zmiany legislacyjnej i wydały rozstrzygnięcia bez jej uwzględnienia, decyzje te na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. podlegały uchyleniu. Przedwczesnym było w tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi wynikające z powyższych rozważań.
Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie dotyczące przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy prawnej zostało wydane na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).