Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 634/20

Uzasadnienie

W dniu 14 września 2011 r. Rada Gminy w Baćkowicach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, podjęła uchwałę nr XII/69/11 zmieniającą uchwałę nr IX/48/2011 Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z § 1 uchwały z 14 września 2011 r., w załączniku do uchwały nr IX/48/2011, § 2 ust. 3 otrzymuje brzmienie:

"§ 2 ust. 3 w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1. - jednostki organizacyjnej pomocy społecznej;
2. - gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
3. - policji;
4. - kuratorzy sądowi;
5. - przedstawiciele oświaty;
6. - ochrony zdrowia;
7. - organizacji pozarządowej;
8. - podmiotów działających na terenie gminy Baćkowice na rzecz przeciwdziałania przemocy".

W § 4 tej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

1. - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 4 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;
2. - art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, a dodatkowo zmodyfikowaniu treści zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w zespole prokuratorów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części tj. w przypadku zarzutu określonego w skardze jako tiret 2. Co do pierwszego zarzutu organ stwierdził, że Rada Gminy w pełni go uwzględnia oraz wskazuje, że błąd w terminie wejścia w życie aktu prawa miejscowego miał charakter incydentalny. Organ nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora opisanego w drugim zarzucie skargi. W związku z tym, zdaniem organu, uchwała "zasługuje na jej utrzymanie w części, a skarga winna zostać oddalona co do zarzutu dotyczącego naruszeń Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie technik prawodawczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, o jakich wyżej mowa, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Przepisy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, jako zmieniającej przepisy uprzednio podjętej przez Radę Gminy w Baćkowicach uchwały nr IX/48/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, a więc – co zostało powyżej wskazane - aktu prawa miejscowego, stanowią także prawo miejscowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że zmiana uchwały pierwotnej z dnia 30 czerwca 2011 r., objęta skargą wniesioną w niniejszej sprawie, dotyczyła istoty regulacji gminnej podjętej na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż określała skład zespołu interdyscyplinarnego.

Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ogłoszony w Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 z późn. zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowana w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdy z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.).

Bezspornym jest, że kontrolowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 4 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do drugiego zarzutu Prokuratora dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej poprzez określenie podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz pominięcia możliwości udziału w nim prokuratorów. Z tych też względów nie było podstaw, aby – jak wnosiła Gmina Baćkowice - oddalić skargę w części zarzutu drugiego, kwestionowanego przez organ. Przepisy p.p.s.a. nie dają zresztą sądowi administracyjnemu możliwości prawnych takiego rozstrzygnięcia sprawy. Nawet w sytuacji, w której Sąd podzieliłby stanowisko Gminy w zakresie drugiego zarzutu skargi, nie miałoby to wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona uchwała, bez względu na słuszność czy też brak słuszności tego zarzutu, podlegała stwierdzeniu nieważności w całości z przyczyn wskazanych wyżej.