Uzasadnienie
W dniu 19 marca 2018 r. Rada Miejska w Suchedniowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g" oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z", podjęła uchwałę nr 13/III/2018 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Suchedniów w 2018 roku - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Program").
W § 4 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Prokurator Rejonowy w Skarżysku - Kamiennej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wobec istotnego naruszenia prawa tj.: art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484 ze zm.) poprzez nieogłoszenie niniejszej uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, podczas gdy art. 13 pkt 2 ww. ustawy wymaga opublikowania uchwały organu gminy stanowiącej akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Suchedniowie wniosła o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że zaskarżona uchwała straciła moc z dniem 31 grudnia 2018 r. w związku z przyjęciem uchwały nr 42/VI/2019 Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 28 marca 2019 r. Organ podniósł, że pomimo nieogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego brak jest możliwości jej reasumpcji, zatem uwzględnienia skargi jest niecelowe i bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, opubl. Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 725/17, opubl. Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego.
Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Wystarczy zwrócić uwagę na przykład na treść punktu 2.3 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie postanowiono: "Właściciel, który na skutek ważnych przyczyn życiowych lub zdrowotnych zmuszony jest zrezygnować z dalszego utrzymywania swojego zwierzęcia domowego, winien zapewnić mu dalszą opiekę poprzez znalezienie mu nowego właściciela lub opiekuna." Z tych zapisów wynika, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru indywidualnego, zawiera ona bowiem także normy o charakterze abstrakcyjnym.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).
W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.
Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały, jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 876/17 i powołane tam orzeczenia, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że zaskarżona uchwała straciła moc w związku z przyjęciem uchwały nr 42/VI/2019 Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 28 marca 2019 r. oraz, że brak jest możliwości reasumpcji zaskarżonej uchwały, co czyni uwzględnienie skargi niecelowym i bezzasadnym, stwierdzić trzeba, iż stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie podnieść należy, że czym innym jest uchylenie uchwały - w trybie wskazywanym przez organ, a czym innym żądane przez Prokuratora stwierdzenie jej nieważności (o czym może orzec wyłącznie sąd administracyjny). Różne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem w życie kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię.
Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, że w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji wyroku.