Uzasadnienie
Rada Miejska w Oleśnicy uchwałą z dnia 14 marca 2007 r. nr 39/VI/07, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, w § 1 uchwaliła statuty sołectwom gminy Oleśnica (dalej: Statuty) w brzmieniu określonym w 11 załącznikach do tej uchwały.
We wszystkich załącznikach do uchwały jednakowo wskazano, że:
"Do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą w szczególności sprawy:
- 1) wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej"(§ 8 ust. 1 pkt 1);
"Dla ważności wyborów przeprowadzonych na Zebraniu Wiejskim – Wyborczym wymagana jest obecność co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania." (§ 15 ust. 3).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w zakresie § 8 ust. 1 pkt 1 oraz § 15 ust. 3 wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie, który domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części zarzucił istotne naruszenie: art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w statutach sołectw stanowiących załącznik do uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj.: nadanie w § 8 ust. 1 pkt 1 Statutów organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej oraz wprowadzenie w treści § 15 ust. 3 Statutów ograniczenia w postaci wymagania kworum dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej obecności co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że gdyby ustawodawca chciał, aby odwołania oraz powołania sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g. Skarżący podkreślił, że zebranie wiejskie posiada wyłączenie uprawnienia uchwałodawcze, przez co niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. na wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 225/09, w którym podniesiono, iż prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w przepisie art. 36 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że "Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie".
Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Skarżący ponadto wskazał, że wprowadzenie w § 15 ust. 3 Statutów ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej w postaci 1/5 mieszkańców Sołectwa jest sprzeczne z art. 36 ust. 2 u.s.g., będącym regulacją kompletną, nie przewidującą dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymogu kworum.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Oleśnicy wniosła o oddalenie skargi, w pierwszej kolejności wskazując, że dla stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy lub jej części konieczne jest istotne naruszenie prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ podkreślił, iż przy ocenie istotności naruszenia należy brać również pod uwagę okres obowiązywania uchwały, który w niniejszej sprawie wynosi 12 lat. Podniósł, iż zapis § 8 ust. 1 pkt 1 Statutów nie stanowi istotnego naruszenia prawa, gdyż prawo do udziału w zebraniu wiejskim przysługuje wszystkim mieszkańcom Sołectw, przez co sołtys i członkowie rady sołeckiej są w rzeczywistości wybierani przez wszystkich stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.
W zakresie drugiego zarzutu organ wskazał, że w istocie Statuty Sołectw nie przewidują ostatecznie wymogu kworum, gdyż zgodnie z § 15 ust. 5 tych aktów w przypadku braku kworum wybory są przeprowadzane bez względu na liczbę uprawnionych do głosowania. Zaskarżona regulacja ma na celu jedynie zapewnienie jak największej aktywności społeczności lokalnej w pracach organu jednostki pomocniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
- 4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Z kolei art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.).
W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa, rady sołeckiej, czy też poszczególnych jej członków. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 1102/19, LEX nr 2829983). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa, rady sołeckiej i jej poszczególnych członków dokonywał organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Tymczasem z przepisu tego jednoznacznie wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania. Dlatego § 8 ust. 1 pkt 1 Statutów we wskazanym zakresie został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.
Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący § 8 ust. 1 pkt 1 Statutów w zakresie kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika jedynie tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, gdyż ustawodawca nie wskazał, by regulacja ta obejmowała także odwołanie wymienionych organów. Nie można przy tym uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności samorządu terytorialnego pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1528/17, LEX nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa i rady sołeckiej w sposób istotny narusza prawo.
Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w § 15 ust. 3 Statutów ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej należy uznać, że taki zapis uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Co prawda trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r. sygn. II SA/Go 356/19, LEX nr 2697842; wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, LEX nr 2700648; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Ke 1102/19, LEX nr 2829983).
Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Nieistotny jest zatem cel uchwalenia takiego zapisu, nawet gdyby faktycznie pozytywnie wpływał na aktywność społeczności lokalnej w pracach organu jednostki pomocniczej.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że wskazane wyżej naruszenia prawa, wbrew poglądowi organu, mają charakter istotnych naruszeń prawa polegających na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego.
Nie można również zgodzić się z poglądem, że zapisy zawarte w § 15 ust. 5 Statutów nieprzewidujące ostatecznie wymogu kworum powodują, że zaskarżone przepisy § 15 ust. 3 Statutów nie naruszają prawa, w szczególności w istotny sposób. Przyjęcie takiego rozumowania powoduje bowiem, że zaskarżone przepisy § 15 ust. 3 Statutów są zbędne, co dodatkowo uzasadnia stwierdzenie ich nieważności.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pkt I wyroku stwierdził nieważność wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 15 ust. 3 oraz § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim wskazują, że do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej. Z kolei w pkt II wyroku Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części.