Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 23 lutego 2018 r., nr XLII/274/2018, Rada Gminy Sobków, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sobków w 2018 roku, stanowiący załącznik do uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika, w zakresie, w jakim wskazano, że usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących oraz bezdomnych będzie przeprowadzał lekarz weterynarii oraz w części obejmującej § 8 pkt II załącznika, wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2, 4 i 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez to, że: w § 6 ust. 1 pkt 3 wskazano, że usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących oraz bezdomnych będzie przeprowadzał lekarz weterynarii; w § 8 pkt II przekroczono zakres upoważnienia ustawowego z art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt
- - bowiem w § 6 ust. 1 pkt 3 wskazano, że usypianie ślepych miotów będzie przeprowadzał lekarz weterynarii, z którym gmina podpisała umowę, a nie podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt, natomiast w § 8 pkt II wskazano, że Gmina ma prawo dochodzenia zwrotu kosztów poniesionych na materiały, opiekę, transport, leczenie zwierząt, których właściciel jest znany, podczas gdy koszty realizacji programu ponosi Gmina.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu, w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika, wyjaśnił, że ustawodawca, posługując się w art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt sformułowaniem "może", nie zamknął katalogu podmiotów, którym może powierzyć zadanie usypiania ślepych miotów. Natomiast w odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi organ stwierdził, że chodzi tu o właściciela zwierzęcia niebędącego zwierzęciem bezdomnym. Nie następuje tu więc przerzucanie kosztów w części, ani w całości na właściciela skoro jego zwierzę nie zostało uznane za bezdomne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.
W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.), dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).
Okoliczność, że zaskarżona uchwała obowiązywała do końca 2018 roku nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się kiedy uchwała ta już nie obowiązuje. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki właśnie od chwili jej podjęcia (ex tunc). Taką uchwałę należy wówczas traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 8 pkt II programu –załącznika do zaskarżonej uchwały – stwierdzenia, że gmina ma prawo dochodzenia zwrotu kosztów poniesionych na materiały, opiekę, transport, leczenie zwierząt, których właściciel jest znany. Brak jest bowiem w ww. przepisach ustawowych przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Regulacja art. 11a uoz nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez gminę zadań wynikających z programu. Jak stanowi wprost art. 11a ust. 5 uoz, koszty realizacji programu ponosi gmina. Uchwała zawierająca postanowienia nakładające ww. koszty na właścicieli zwierząt narusza zasadę wyrażoną w art. 94 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.
Jest również sprzeczna z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 499/17; w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 919/19).
Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie, z uwagi na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 8 pkt II programu.
Niezasadny okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący § 6 ust. 1 pkt 3 programu w zakresie, w jakim wskazuje, że program będzie realizowany poprzez usypianie ślepych miotów kotów wolnożyjących lub zwierząt bezdomnych przez lekarza weterynarii, z którym Gmina zawarła stosowną umowę. Dokonując analizy art. 11a ust. 4 w zw. z ust. 2 pkt 3-6 uoz nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa art. 11a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11 uoz, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w tym przypadku wskazanie konkretnego podmiotu celem zapewnienia realizacji usypiania ślepych miotów. Taki podmiot, z którym została podpisana umowa na świadczenie usług weterynaryjnych, w tym na niesienie pomocy zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych, został wskazany w § 4 ust. 1 pkt 3 programu (Gabinet Weterynaryjny G. W. ul. K..
Zgodnie z art. 11a ust. 4 uoz realizacja omawianego zadania może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, prawodawca gminny nie jest więc tu zobligowany do wskazania schroniska dla zwierząt.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 8 pkt II załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, natomiast oddalił skargę w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 Ppsa.