Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 655/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania T. K. i H. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] wydaną w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w części określonej w punkcie 1 rozstrzygnięcia tej decyzji (pkt 1), uchylając tę decyzję w części określonej w punkcie 2 rozstrzygnięcia i umarzając postępowanie w tej części (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2014r., skierowanym do organu I instancji i uzupełnionym w dniu 26 czerwca 2014r., T. K. i H. K. domagali się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w gminie [...], polegającej "na przywróceniu naniesienia na obecne mapy geodezyjne" drogi dojazdowej do działki nr A oraz do części rolnej działki nr B, według stanu wykazanego na mapie z 1968r.

Decyzją z dnia 23 lutego 2015r. Starosta [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w obrębie 0001-[...], w gminie [...], polegającej na przywróceniu na aktualnej mapie ewidencyjnej drogi dojazdowej o szerokości 3,0 m, stanowiącej dojazd do działki rolnej, oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów numerem A, zgodnie z protokołem granicznym i mapą sytuacyjną w skali 1:1000, które przyjęto do składnicy geodezyjnej w dniu 8 listopada 1968r., pod nr ewid. 236/9/191/68.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2015r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania T. K. i H. K., uchylił ww. decyzję z dnia 23 lutego 2015r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] powinien określić zakres postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku T. K. i H. K., gdyż z treści ich wniosku wynika, że żądanie dotyczące wydzielenia drogi dojazdowej do działki nr A dotyczy gruntów oznaczonych jako działki nrC/2,C/4,C/5, sąsiadujących z działkami nr B i A. W konsekwencji zaistniała potrzeba zbadania stanu prawnego nie tylko w odniesieniu do gruntów stanowiących działkę nrC, ale również w odniesieniu do gruntów stanowiących działki nrC/2,C/4,C/5, A, a także właściwego określenia stron tego postępowania, w tym ustalenia interesu prawnego H. K..

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził w dniu 23 czerwca 2015r. rozprawę administracyjną, ustalając że wnioskodawcy domagają się:

1. - przywrócenia na mapie ewidencyjnej drogi polnej o szerokości 2,80 m, jako część działki nr A, przebiegającej między ogrodzeniem usytuowanym na działce nr B a działkami sąsiednimi nrC/2,C/4 iC/5 do działki nr A i stanowiącej do niej dojazd oraz dojazd do działki nr B – zgodnie z drogą wykazaną w protokole granicznym oraz na mapie sytuacyjnej w skali 1:1000 z dnia 8 listopada 1968r. o nr ewid. 236/9/191/68,
2. - wkopania znaków granicznych oznaczających granice między drogą polną a działkami nrC/2,C/4 iC/5.

Mając na uwadze powyższe Starosta [...] uznał, że szerokość drogi 2,80 m od ogrodzenia usytuowanego na działce nr B w stronę działek sąsiednich nrC/2,C/4 iC/5 w praktyce oznacza wydzielenie drogi dojazdowej do działki nr A z części gruntów stanowiących działki nrC/2,C/4,C/5. Uznał zatem, że stronami postępowania powinni być również właściciele działek nrC/2,C/4,C/5, A, których zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego pismem z dnia 28 sierpnia 2015r.

Uwzględniając sprecyzowany przedmiot żądania Starosta [...] zgromadził materiał dowodowy i w dniu 19 lutego 2016r. wydał decyzję orzekając o:

1. 1. odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu 0001-[...], gmina [...] zgodnie z żądaniem T. K. i H. K., będącej pełnomocnikiem T. K., zawartym we wniosku z dnia 25 lutego 2014r., sprecyzowanym w dniu 23 czerwca 2015r. podczas rozprawy administracyjnej, dotyczącym przywrócenia na mapie ewidencyjnej obrębu 0001-[...], gmina [...], drogi polnej o szerokości 2,80 m, będącej częścią działki nr A, przebiegającej między ogrodzeniem usytuowanym na działce nr B a działkami sąsiednimi nrC/4,C/5 iC/2 do działki nr A i stanowiącej do niej dojazd oraz dojazd do działki nr B, zgodnie z drogą wykazaną w protokole granicznym i na mapie sytuacyjnej w skali 1:1000 z dnia 8 listopada 1968r. o nr ewid. 236/9/191/68.
2. 2. odmowie wkopania znaków (betonowych) granicznych oznaczających granicę między drogą polną a działkami nrC/4,C/5,C/2, położonymi w obrębie 0001-[...], gmina [...].

W podstawie prawnej został powołany art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520 ze zm.) oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015r. poz. 542 ze zm.).

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli T. K. i H. K., kwestionując brak zgody organu I instancji na przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie oraz domagając się wydania decyzji o aktualizacji bazy danych ewidencyjnych i uwidocznienia drogi polnej dojazdowej do działki nr A o szerokości 2,80 m na mapie ewidencyjnej według stanu z 1968r.

Organ II instancji, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podzielił - w odniesieniu do pkt 1 decyzji - stanowisko organu I instancji tak w odniesieniu do stanu faktycznego jak i argumentacji prawnej, przedstawiając szczegółowo zmiany w ewidencji gruntów wsi [...] na obszarze stanowiącym przedmiot zainteresowania odwołujących się – od dnia 25 listopada 1968r. W tym zakresie organ zwrócił uwagę, że wnioskodawcy domagają się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków drogi o szerokości 2,80 m od ogrodzenia usytuowanego na działce nr B w stronę działek sąsiednich nrC/2,C/4 iC/5, bez naruszenia granic działki nr B – co oznacza wydzielenie z działek nrC/2,C/4,C/5 drogi dojazdowej, będącej częścią działki nr A, stanowiącej również dojazd do części rolnej działki nr B. Żądanie to jest, zdaniem organu, sprzeczne ze stanem prawnym przedmiotowych działek, gdyż tytuł własności do działki nrC został uregulowany według stanu wykazanego w ewidencji gruntów i budynków poprzez wydanie aktu własności ziemi znak: PBG-ON-451/45/82.

Następnie zgodnie ze stanem wykazanym w ewidencji gruntów obrębu [...] działkę nrC podzielono na działki nrC/1 iC/2, a działkę nrC/1 na działki nrC/3,C/4,C/5. Podział działki nrC/1 na działki nrC/3,C/4,C/5 został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 10 czerwca 2010r., a na mocy aktu notarialnego z dnia 19 lutego 2011r. właścicielami działkiC/4 stali się [...]. W konsekwencji nie można wydzielić z gruntów oznaczonych jako działki nrC/2,C/4,C/5 drogi dojazdowej do działki nr A. Ponadto własność działki nr A została uregulowana według stanu wykazanego w ewidencji gruntów – czyli bez pasa gruntu stanowiącego do niej dojazd.

Tym samym brak podstaw do dołączenia do działki nr A pasa gruntów stanowiących do niej dojazd oraz dojazd do części rolnej działki nr B. Zdaniem organu, wnioskodawcy domagają się dostosowania przebiegu granicy w ewidencji gruntów i budynków do stanu faktycznego na gruncie – co jednak nie znajduje uzasadnienia w dokumentach regulujących stan prawny działki nr A i działek nrC/2,C/4,C/5. Jakkolwiek oględziny w terenie przedmiotowych nieruchomości – których domagają się skarżący – z pewnością potwierdziłyby istnienie na gruncie drogi dojazdowej do działki nr A, to okoliczność ta nie stanowi dowodu uzasadniającego wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany. Wyjaśniono przy tym stronom, że w przypadku istniejącego sporu granicznego ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych winno nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym w oparciu o art. 29-39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Uchylając pkt 2 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wkopanie znaków granicznych jest czynnością techniczną wykonywaną przez określonych w art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonawców prac geodezyjnych, w trakcie realizacji tych prac. W przypadku gdy wykonawcą prac geodezyjnych lub prac kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłoszenia organowi Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest przedsiębiorca lub jednostka organizacyjna, a poszczególne czynności składające się na te prace nie są realizowane w całości samodzielnie przez osobę legitymującą się uprawnieniami zawodowymi, przedsiębiorca lub kierownik jednostki organizacyjnej ustanawia legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi kierownika prac geodezyjnych lub kierownika prac kartograficznych.

W konsekwencji starosta, będąc organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, nie jest wykonawcą prac geodezyjnych, nie może zatem dokonać czynności wkopania znaków granicznych – która nie jest również sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 K.p.a. Brak było zatem podstaw do rozstrzygania tej kwestii poprzez wydanie decyzji, co przesądziło o umorzeniu postepowania prowadzonego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli T. K. i H. K., domagając się:

1. - uchylenia decyzji organu odwoławczego,
2. - rozpoczęcia rozpatrywania niniejszej sprawy od przeprowadzenia oględzin w terenie ([...] 60 - 61 a) na okoliczność istnienia drogi polnej,
3. - dokonania zaniechanych i zaniedbanych czynności administracyjnych sprostowania błędu w bazie danych ewidencji gruntów i uwidocznieniu (naniesieniu) na mapach ewidencyjnych istniejącej od dawna w terenie (okres 100 lat lub dłużej) drogi polnej szerokości 2,75 m na gruntach gospodarstwa rolnego J. K. w K. 61, dojazdowej do działki nr A i części rolnej działki nr B, usytuowanej pomiędzy działkami nr B iC (obecnie nrC/4 iC/5) w Kowali oraz nadanie numeru geodezyjnego dla ww. istniejącej drogi polnej i umieszczenie go w bazie danych ewidencyjnych gruntów,
4. - ustalenia możliwości przejazdu ww. drogą do części rolnej działki nr B (ustanowienie służebności przejazdu) - tzw. "droga konieczna",
5. - ustalenia właściciela drzewa znacznych rozmiarów - kilkudziesięcioletniej lipy, która stoi na tej działce (odpowiedzialność za ewentualne szkody materialne, np. w przypadku upadku gałęzi – leży po stronie dalszych spadkobierców po J. K., a następnie A. i J. K. i obciążenie kosztami postępowania sądowego organów administracji urzędniczej odpowiedzialnych za niepoprawne prowadzenie państwowej bazy danych ewidencji gruntów i brak korygowania błędów w ewidencji,
6. - przesłuchanie zainteresowanych w sprawie – T., H. oraz M. K. oraz spadkobierców po A. i J. K.,
7. - poinformowania właściciela o wstrzymaniu możliwości budowy nowego ogrodzenia działkiC/4,
8. - umieszczenie w gruncie trwałych znaczników przebiegu granicy między działką nr B a ww. drogą polną oraz przebiegu granicy pomiędzy drogą polną a działką nr C/4 iC/5.

W uzasadnieniu przedstawili argumenty na poparcie skargi oraz zawarli wniosek o "dokonanie zaległych nie wykonanych czynności administracyjnych (...)" oraz dokonanie aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i map ewidencyjnych zgodnie z ich żądaniem. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniami poczynionymi przez organ podnosząc, że są one błędne. W szczególności podnieśli, że "dane ewidencyjne uległy znacznym zmianom i nie zostały wprowadzone do bazy danych ewidencji gruntów prowadzonej w Urzędzie Gminy Sitkówka – Nowiny (zaniedbania i zaniechania urzędnicze i administracyjne)".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

W pismach procesowych z dnia 21.09.2016r. oraz z dnia 13.10.2016r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W związku z tym, że strona skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie przez Sąd szeregu dowodów szczegółowo wskazanych w skardze w tym w szczególności: oględzin nieruchomości, przesłuchania świadków itd. konieczne jest wskazanie, że zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje zatem własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a temu służyłoby ustalanie określonych faktów.

Sąd bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r.,sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, Nr 2, poz.31,Uchwła NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r.,sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz.1, s.29 uzasadnienia).

Sąd administracyjny jest więc sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji.

Przepisy ustawy p.p.s.a. nie pozwalają zatem sądowi administracyjnemu na przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków, przesłuchania stron, oględzin nieruchomości itp. Poza zakresem kognicji Sądu jest również merytoryczne orzekanie w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków czy też " uwidaczniania (wrysowania) w urzędowe mapy ewidencji gruntów istniejącej drogi polnej (...)" - czego żądają skarżący w uzasadnieniu skargi. Jak już wskazano wyżej z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w pierwszej kolejności odniósł się jednak do naruszenia prawa materialnego, albowiem zakres niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i oceny czy ustalenia poczynione w sprawie były prawidłowe, determinuje treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015r. poz. 542 ze zm.) - które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą natomiast wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – także innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, zgodnie z art. 24 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1. 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
2. a) przepisów prawa,
3. b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
4. c) materiałów zasobu,
5. d) wykrycia błędnych informacji;
6. 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadani

Z kolei z mocy art. 20 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1. 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
2. a) przepisów prawa,
3. b) wpisów w księgach wieczystych,
4. c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
5. d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
6. e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
7. f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
8. g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
9. h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
10. 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Należy również wskazać, że zgodnie z § 45 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1. 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2. 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3. 3) wyeliminowania danych błędnych.

Z powyższych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (tak: NSA w wyroku z 12 lipca 2012 r., I OSK 1004, LEX nr 1225527).

Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków i dokonujące aktualizacji zapisów tej ewidencji nie mają żadnych uprawnień do badania, czy też kontrolowania prawnych konsekwencji orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, czy też danych wynikających z ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów prawa (np. z elektronicznych ksiąg wieczystych w zakresie danych określających prawa do nieruchomości).

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01,LEX nr 156384, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r., IV SA/WA 2170/05, LEX nr 222265 i 20 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 721/06, LEX nr 2352292, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Bk 636/07,LEX nr 480114).

W postępowaniu ewidencyjnym nie jest rolą organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków rozstrzyganie sporu co do tego, czyją własnością jest sporny pas gruntu. Spór co do przebiegu granicy może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, tj. w trybie przepisów art. 29-34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ewidencja gruntów nie tworzy bowiem stanów prawny lecz je rejestruje. Potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej, ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Jak wynika z akt sprawy właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr B jest T. K. (k. 63-78 akt adm.). Skarżąca H. K. nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w związku z tym nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia decyzji, co uzasadniało oddalenie jej skargi, gdyż nie ma ona statusu strony postępowania administracyjnego. Zawarta w przepisie art. 28 k.p.a. ustawowa definicja strony stanowi, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie administracyjne muszą mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego o charakterze administracyjno - prawnym. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego i dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni stroną w rozumieniu tego przepisu, samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wydanych na jej podstawie, możność (uprawnienie) wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków (por. uzasadnienie wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 15.02.2005r.sygn.akt. II SA/Kr 3006/02 - niepublikowany).

Postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wprawdzie wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa.

W przypadkach gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają na zasadach samoistnego posiadania.

Stosownie natomiast do § 11 ust. 1 rozporządzenia w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także:

1. 1) dane dotyczące:
2. a) użytkowników wieczystych gruntów,
3. b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,
4. c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,
5. d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,
6. e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych.

Wskazując na powyższe należy stwierdzić, że przepisy te wyznaczają krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie jest uwidoczniona w ewidencji gruntów. Nie przedstawiła również żadnych dowodów potwierdzających jej interes prawny w tym postępowaniu. Nie wskazała także żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny niezbędny do skutecznego wniesienia skargi. Należy podkreślić, że fakt bycia małżonkiem właściciela nieruchomości wykazanego w ewidencji gruntów i budynków nie statuuje interesu prawnego w postępowaniu ewidencyjnym.

Co zaś się tyczy skargi T. K. to podlegała ona oddaleniu jako nieuzasadniona.

Ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zgromadzonym dowodom, które zostały przez organ rozpatrzone i ocenione zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Tak ustalony stan faktyczny jak również jego ocenę i wypływające z niej wnioski Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni akceptuje.

W rozpoznawanej sprawie wniosek wszczynający postępowanie zawierał żądanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu drogi o szerokości 2,80 m od ogrodzenia na działce nr B w stronę działek nrC/2,C/4 iC/5, bez naruszenia granic działki nr B. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania co do charakteru i istoty postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów należy uznać, że stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Lektura materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala stwierdzić, że żądanie wnioskodawców nie mogło zostać przez organ uwzględnione.

Po pierwsze. Tytuł własności działki nrC został uregulowany według wykazanego w ewidencji gruntów stanu poprzez wydanie aktu własności ziemi znak: PBG-ON-451/45/82.

Po drugie. Działka nrC została podzielona na działki nrC/1 iC/2, a działkaC/1 na działkiC/3,C/4 iC/5. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 10 kwietnia 2010r., a następnie z mocy aktu notarialnego z dnia 19 lutego 2011r. Rep. A nr 3306/2011, właścicielami działki nrC/4 stali się I. [...].

Po trzecie. Stan prawny działki nr A został uregulowany według stanu wykazanego w ewidencji gruntów i budynków tj. bez pasa gruntu stanowiącego do niej dojazd. Brak jest zatem podstaw do dołączenia do działki nr A pasa gruntów stanowiących do niej dojazd oraz dojazd do części rolnej działki nr B. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy trafnie organ uznał, że uwzględnienie żądania strony dotyczącego ujawnienia w ewidencji gruntów drogi o szerokości 2,80 m od ogrodzenia na działce nr B w stronę działek nrC/2,C/4 iC/5, bez naruszenia granic działki nr B, oznaczałoby de facto wydzielenie z tych działek drogi dojazdowej będącej częścią działki nr A stanowiącej również dojazd do części rolnej działki nr B. Jak już wskazano wyżej, wniosek skarżących sprowadza się w istocie do żądania dostosowania przebiegu granicy w ewidencji gruntów i budynków do stanu faktycznego na gruncie, co nie znajduje uzasadnienia w dokumentach regulujących stan prawny działki nr A i działekC/2,C/4 iC/5.

W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku sporu granicznego ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych powinno nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym regulowanym w art. 29-39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw do nieruchomości.

Trafnie również organ wskazuje, że starosta, będąc organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków nie jest wykonawcą prac geodezyjnych, a w związku z tym nie może dokonywać wkopania znaków granicznych, a nadto, że czynność ta nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a.

Wkopanie znaków granicznych jest czynnością techniczną wykonywaną przez wykonawców prac geodezyjnych w trakcie ich realizacji. W świetle art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne brak było zatem podstaw do rozstrzygania przez organ w tym przedmiocie, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie.

Odnosząc się do dokumentacji z 1968r. powoływanej przez pełnomocnika skarżącego jako podstawy wniosku o wprowadzenie żądanych zmian należy stwierdzić, że z uwagi na wskazywany już charakter i istotę postępowania w sprawie wprowadzania zmian do ewidencji gruntów dokumenty te nie mogły stanowić podstawy " przywrócenia na mapie ewidencyjnej drogi polnej".

W nawiązaniu do przedstawionych wyżej regulacji ustawy i rozporządzenia, dotyczących zmian i aktualizacji danych wynikających z ewidencji oraz zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. W ramach aktualizacji ewidencji gruntów organ prowadzący ewidencję nie posiada natomiast uprawnień do merytorycznego ustalania przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma wyłącznie charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji.

Końcowo należy wskazać, że ocena prawidłowości działań geodety w zakresie przyjęcia granic działki nrC/1 pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy kontroli legalności decyzji o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.