Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26.02.2016r. znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości P. gm. S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.
E. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 25.04.2014r. uzupełnionym w dniu 8.05.2014r. wystąpiła do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wymienionego wyżej przedsięwzięcia. Wnioskodawca w trakcie postępowania złożył ujednolicony raport oddziaływania na środowisko wnioskowanej inwestycji, a następnie aneks do tego opracowania, który zdaniem organu I instancji spowodował daleko idące zmiany w zakresie pierwotnie złożonego wniosku, w szczególności w odniesieniu do istotnych parametrów przedsięwzięcia takich jak: ilość wiatraków, lokalizacja, wysokość masztu, średnica, moc. Uznając, że wnioskodawca pismem z dnia 21.10.2015r. przestał podtrzymywać uprzednio złożony wniosek z dnia 25.04.2014r. i faktycznie w sposób dorozumiany cofnął go, Wójt Gminy S. umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu I instancji wycofanie wniosku oznacza, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji.
Od decyzji z dnia 26.02.2016r. złożyła odwołanie E. Sp. z o.o. podnosząc, że brak jest podstaw do zastosowania art. 105 kpa, ponieważ nie doszło do cofnięcia wniosku ani wprost ani w sposób dorozumiany, zaś stanowisko organu, iż zmiana treści wniosku jest równoznaczna z cofnięciem wniosku nie znajduje oparcia ani w aktach sprawy ani przepisach procedury i logiki. Odwołująca wskazała, że w ramach złożonego w sprawie Aneksu nr 1 do ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko uwzględniając stanowisko Wójta zawarte w piśmie z dnia 23.09.2015r. dokonała jedynie zmiany wariantu dotychczas proponowanego przedsięwzięcia, co odpowiada dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji. Przede wszystkim wskazało, że zastosowanie przepisu art. 105 § 1 kpa wymaga stwierdzenia i wykazania okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania w decyzji o umorzeniu postępowania. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy nie ma złożonej na piśmie prośby inwestora o wycofanie pierwotnie złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nadto w złożonym odwołaniu wnioskodawca potwierdził, że nie wycofał wniosku ani wprost ani w sposób dorozumiany i nadal podtrzymuje zamiar realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Z tego względu, skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją załatwiającą jego wniosek, to nie znajduje zastosowania przepis art. 105 § 1 kpa.
Wobec powyższego zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja Wójta Gminy S. została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 kpa, ponieważ strona nie zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2016r. złożyła K. A. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organom:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że brak wyraźnego oświadczenia wnioskodawcy o cofnięciu wniosku wyklucza zastosowanie omawianego przepisu podczas gdy wnioskodawca złożył oświadczenie mocą którego zmienił pierwotny wniosek tak dalece, że w istocie stał się on nowym wnioskiem i tym samym w sposób dorozumiany cofnął wniosek pierwotny (postępowanie stało się bezprzedmiotowe) - co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 lutego 2016 r.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 107 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym niezasadne przyjęcie, że Wójt Gminy S. nie wskazał konkretnych dowodów, jakie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia podczas gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 lutego 2016 r. wyraźnie wskazano, że okoliczność istotnej zmiany wniosku (de facto wystąpienia z nowym wnioskiem) skutkująca umorzeniem postępowania administracyjnego wynika z porównania treści wniosku pierwotnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. oraz treści złożonego w dniu 23 listopada 2015 r. "aneksu do ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko" - co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 lutego 2016 r. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o:
- 1) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26 lutego 2016 r. w o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturę towarzyszącą w miejscowości P., gm. S.",
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;
- 3) orzeczenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak: [...] nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Skarżąca stwierdziła, że pierwotny wniosek obejmował: w wariancie proponowanym trzy turbiny wiatrowe na trzech działkach: nr 471/1, nr 584/1 i nr 584/2 o wskazanych współrzędnych geograficznych; w wariancie alternatywnym: cztery turbiny wiatrowe na działkach o nr: 471/1, 584/1, 471/1 i 584/1 o wskazanych współrzędnych geograficznych. W złożonym ujednoliconym raporcie oddziaływania na środowisko w wariancie proponowanym ujęto trzy turbiny wiatrowe na działkach nr 471/1, 584/1 i 584/2 o wskazanych współrzędnych geograficznych (różniących się w stosunku do poprzednich) oraz pozostawiono wariant alternatywny choć nie wskazaono w raporcie parametrów lokalizacyjnych (współrzędnych). Na skutek prośby organu zawartej w piśmie z dnia 23.09.2015 r. "o zmianę proponowanego wariantu inwestycji" wnioskodawca złożył aneks do raportu z którego wynikało, że inwestor zrezygnował z budowy turbiny wiatrowej na działce nr 471/1 zaś pozostałym turbinom na działkach nr 584/1 i 584/2 zmieniono współrzędne geograficzne.
Zdaniem skarżącej, ze złożonego przez wnioskodawcę, w dniu 26 października 2015 r., "aneksu do ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko" wynikają tak istotne zmiany w odniesieniu do każdego z parametrów inwestycji (ilość wiatraków, lokalizacja, wysokość masztu, średnica śmigła, moc), że w istocie mamy do czynienia z "nowym" przedsięwzięciem i "nowym" wnioskiem - jest to nowa jakość planowanego zamierzenia. Sytuacji, o której mowa powyżej w żadnym razie nie należy kwalifikować jako "zmiana żądania", czy też "modyfikacja żądania", albowiem: "modyfikacja (czyt. zmiana) żądania, to niewielka korekta żądania nienaruszająca jednak istoty pierwotnie zgłoszonego żądania" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I SA/Wa 1141/14). Powyższe nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Mamy do czynienia z sytuacją, w której inwestor przestał podtrzymywać uprzednio złożony wniosek z dnia 25 kwietnia 2014 r. i de facto cofnął go, co skutkowało tym, że postępowanie administracyjne dotyczące tego wniosku stało się bezprzedmiotowe.
Skarżąca podnosi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia i przy jego konkretnej lokalizacji. Skoro więc jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy, zrezygnował on z realizacji danego przedsięwzięcia w miejscu określonym we wniosku i w sposób w nim podany, to odpadł jeden z elementów stosunku prawnego tj. przedmiot postępowania. Zatem skoro w niniejszej sprawie inwestor odstąpił od realizacji zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji, w której organ powinien m.in. określić miejsce i rodzaj przedsięwzięcia, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Prawidłowo wiec Wójt Gminy S. uznał, że skoro wnioskodawca zrezygnował z realizacji danego przedsięwzięcia w miejscu i o parametrach określonym we wniosku, to odpadł jeden z elementów stosunku prawnego tj. przedmiot postępowania, a zatem wystąpiła przesłanka jego obligatoryjnego umorzenia określona w art. 105 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).
W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała.
Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy zmiany parametrów inwestycji dotyczące takich elementów jak: ilość wiatraków, lokalizacja, wysokość masztu, średnica i moc prowadzą do uznania, że mamy do czynienia z innym niż złożonym w dniu 25.04.2014 r. - nowym wnioskiem, jak przyjął organ I instancji. Czy też należy uznać, że zmiany w zakresie powyżej wskazanym nie powodują takiego skutku i w związku z tym nie uzasadniają umorzenia postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem. Dopiero bowiem w konsekwencji przyjęcia jednego z przedstawionych wyżej poglądów możemy ocenić czy organ I instancji w sposób uprawniony stwierdził, że wnioskodawca de facto cofnął wniosek złożony w dniu 25.04.2014r. czy też jak uznało Kolegium taka sytuacja nie wystąpiła.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniosło się szczegółowo do tej głównej kwestii akcentując wyłącznie wątek formalnego braku cofnięcia swojego wniosku przez podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – który niewątpliwie ma znaczenie w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, inwestor jest dysponentem swojego żądania. Nie wyczerpuje to jednak pełnej argumentacji podjętego rozstrzygnięcia i wymaga uzupełnienia. Organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie zawarł oceny czy zmiany parametrów inwestycji należy traktować jako nowy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lecz wynikający z akt stan faktyczny w sprawie pozwala Sądowi na ocenę, że w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisu art. 105 w zw. z art. 7, 77 i 107 kpa poprzez stwierdzenie braku podstaw do jego zastosowania przez organ I instancji.
Wyrażony przez skarżącą pogląd, że zmiana parametrów inwestycji (ilość wiatraków, lokalizacja, wysokość masztu, średnica śmigła, moc) prowadzi do uznania, że mamy do czynienia z nowym wnioskiem inwestora co uzasadnia umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 25.04.2014r. jest nietrafny i nie zasługuje na akceptację.
Powyższe stanowisko nie uwzględnia bowiem specyfiki realizacji przedsięwzięcia objętego wskazanym wnioskiem i pomija regulację art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353., zwanej dalej jako ustawa), zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis analizowanych wariantów, w tym:
- a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
- b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru;
Z postanowień przywoływanego przepisu wynika, że powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Należy zauważyć, że w ustawie określono jedynie minimalną liczbę wariantów, dlatego nie jest wykluczone podanie w raporcie większej liczby niż ta wymagana (A. Kosieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ZNSA 2012, nr 1, s. 50). W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, że jeżeli wariant przedstawiony do realizacji przez wnioskodawcę nie jest wariantem najkorzystniejszym, to w zasadzie w raporcie powinny być omówione co najmniej trzy różne warianty planowanego przedsięwzięcia. Podkreśla się również, że wariantowość przedstawionych rozwiązań nie może mieć charakteru pozornego, a sytuacja taka mogłaby wystąpić przy wariantach przedsięwzięcia, zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie (por. K.Gruszecki Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko komentarz wydanie II). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z taką argumentacją.
Obowiązek obligatoryjnego dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raportu oddziaływania na środowisko dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 74 ust. 1 ustawy). Fakultatywny obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga stwierdzenia w formie postanowienia organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy)
Z decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26.02.2016r. wynika, że obowiązek sporządzenia raportu został nałożony postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia 8 września 2014 r. Inwestor E. Sp. z o.o. w dniu 2.10.2014r. przedłożył raport organowi I instancji, który następnie w dniu 2.01.2015r. został uzupełniony. Obwieszczeniem z dnia 10.07.2015 r. Wójt Gminy S. poinformował o złożeniu ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko. W dniu 23.11.2015 r. wpłynął aneks do ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko wraz ze zmianą zakresu planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Obwieszczeniem z dnia 8.12.2015 r. podano do publicznej wiadomości informację o złożonym aneksie do ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości P., gm. S.".
Zarówno treść decyzji Wójta Gminy S. jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzają, że przedstawiony w aneksie do ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko wariant przedsięwzięcia stanowił odpowiedź na zawartą w piśmie Wójta Gminy S. z dnia 23.09.2015 r. sugestię zmiany "proponowanego wariantu na wariant uwzględniający przeznaczenie terenu w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz współczynnik szorstkości terenu 0,0" (dowód: karta K-108 akt adm.). W piśmie z dnia 21.10.2015r. E. Sp. z o.o. poinformowała, że aktualnie opracowuje aneks do ujednoliconego raportu, który będzie zawierał zmiany w związku z decyzją o uczynieniu zadość życzeniom władz gminy S., czyli zmniejszenie mocy i ilości turbin.
Dokonane przez inwestora zmiany w zakresie parametrów przedsięwzięcia takich jak: ilość wiatraków, lokalizacja, wysokość masztu, średnica, moc należy więc traktować jako wskazanie kolejnego wariantu przedsięwzięcia stanowiącego niezbędny wymóg prawidłowo sporządzonego raportu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przedłożenie Ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko wraz z aneksem z dnia 23.11.2015r. miało bowiem miejsce w trakcie tego samego postępowania, dotyczyło "Budowy elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości P., gm. S., a zatem tej samej inwestycji, która była objęta wnioskiem z dnia 25.04.2014 r i dla której Wójt Gminy S. wydał w dniu 8.09.2014 r. postanowienie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak już wcześniej wskazano ustawodawca określił jedynie minimalną liczbę wariantów jakie powinien zawierać raport oddziaływania na środowisko, co w żadnym razie nie wyklucza podania w raporcie ich większej liczby niż ta wymagana prawem.
Słusznie zatem podnosi Kolegium w odpowiedzi na skargę, że przedstawione w raporcie oddziaływania na środowisko warianty projektowanego przedsięwzięcia stanowią potwierdzenie dotrzymania obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Należy również podkreślić, że zaproponowanie w aneksie nr 1 do Ujednoliconego raportu oddziaływania na środowisko wariantu przedsięwzięcia poprzez zmniejszenie ilości turbin wiatrowych do dwóch oraz ograniczenie istotnych parametrów tych turbin w porównaniu z pierwotnie złożonym wnioskiem świadczy o uwzględnieniu potrzeb lokalnej społeczności i zmniejszeniu wpływu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Z literatury oraz utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z podstawowych elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 i § 2 kpa ma charakter formalny, a więc taka decyzja kończy postępowanie w sprawie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Na tle okoliczności niniejszej sprawy, uwzględniając specyfikę realizacji przedsięwzięcia wymagającego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla którego stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, trudno uznać, aby zmiany dotyczące parametrów przedsięwzięcia takich jak: ilość wiatraków, lokalizacja, wysokość masztu, średnica, moc – mogły świadczyć o realizacji nowego przedsięwzięcia, całkiem innego niż objętego pierwotnym wnioskiem. Nadal istnieje ten sam przedmiot postępowania, którym jest całe przedsięwzięcie pn: "Budowa elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości P., gm. S.", a nie jej poszczególne elementy. Wyrazem, że inwestor nie zrezygnował z ubiegania się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji wyżej wymienionego przedsięwzięcia jest złożenie odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 26.02.2016 r. oraz brak stosownego oświadczenia o rezygnacji.
W tej sytuacji stwierdzenie organu I instancji, że inwestor de facto wycofał swój wniosek z dnia 25.04.2014 r. co skutkuje umorzeniem postępowania wszczętego tym wnioskiem jako bezprzedmiotowego jest nieuprawnione i nie zasługuje na uwzględnienie.
Z faktu, że organ odwoławczy nie przedstawił pełnej argumentacji uzasadniającej stanowisko co do braku podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie nie wynika konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów postępowania mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi tylko w razie stwierdzenia przez Sąd, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika wprost z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) wobec prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.