Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. B. oraz C. D.od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 5.12.2016 r. A. B. domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie występowania zastoin wodnych na swojej działce nr B, jako przyczynę podając sukcesywne podwyższanie od sierpnia 2016 r. terenu przez sąsiada C. D.– właściciela działki nr A, wskutek czego wody spływające wody opadowe powiększają zastoisko wodne na jego działce nr B. W trakcie oględzin w dniu 30.03.2017 r. na działce nr B stwierdzono, że w połowie długości wskazanej działki występuje zastoina wodna, która w szczytowych punktach ma 6 m szerokości i 17 m długości, wokół której wyczuwalny jest grząski grunt. Zastoiną uniemożliwia właścicielom działki korzystanie z budynku gospodarczego, który znajduje się w dalszej części działki. Na sąsiedniej działce nr A na tej samej długości znajduje się zastoina wodna o wymiarach 3,30 m na 2,50 m, wokół której wyczuwalny jest grząski grunt. Nie stwierdzono, aby od sierpnia 2016 r. został podwyższony grunt wzdłuż granicy z działką nr B, nie znaleziono nasypanych według wnioskodawcy odpadów i gruzu.
Decyzją z dnia 29.06.2017 r. Burmistrz [...] odmówił nakazania C. D. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr A w [...], powołując się na przeprowadzoną ekspertyzę środowiskową – w której wskazano m.in., że na działce A. B. zawsze po większych opadach deszczu utrzymywała się woda.
Decyzją z dnia 30.10.2017 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchyliło ww. decyzję z dnia 29.06.2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania po raz kolejny przeprowadzono oględziny i uzyskano opinię biegłego, który stwierdził że w okresie bezopadowym wody napływające z góry zlewni naturalnej, zatrzymują się częściowo i stagnują bezpośrednio w pobliżu granicy działek. Powołując się na tą ekspertyzę wskazano, że przywrócenie działki nr A w [...] do stanu pierwotnego albo zastosowanie urządzeń zapobiegających szkodom na tejże działce nie jest rozwiązaniem, które zlikwiduje lokalne zaburzenie stosunków wodnych przy granicy ww. działek. Nakazanie C. D. obniżenia terenu albo zastosowanie urządzeń odwadniających spowoduje w konsekwencji spływ wód z działki nr B na położoną niżej działkę nr 2717 ze wszystkimi ujemnymi skutkami takiej sytuacji. Zarówno w okresie "niżówek" i "wyżówek" nastąpią trwałe podtopienia i zabagnienia działki. Nakazanie zatem wykonania na działce nr 272 robót, których skutkiem byłoby pogorszenie stosunków wodnych w innym miejscu, jest – zdaniem organu – nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 18.06.2018 r. Burmistrz [...] ponownie odmówił nakazania C. D. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr A w [...].
Decyzją z dnia 4.10.2018 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powołano się na opinię biegłego, w której jednoznacznie wskazano, że kilkukrotne podwyższanie niwelety nawierzchni ulicy [...], jakie w ubiegłych 30-35 latach miało miejsce, bez żadnej wątpliwości doprowadziło do powstania lokalnego zakłócenia naturalnych warunków spływu w powyższym miejscu praktycznie do zablokowania jakiegokolwiek przepływu. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia biegłego w tym zakresie wskazywałyby na zakłócenie stosunków wodnych m.in. na działce nr B przez zarządcę drogi poprzez podniesienie korony tej drogi. Tymczasem organ I instancji do powyższych ustaleń nie odniósł się w żaden sposób – pomimo że już w trakcie oględzin w listopadzie 2017r. wnioskodawcy wskazywali na tę okoliczność.
W rezultacie wskazano, że "w ponownie prowadzonym postępowaniu jednoznacznego ustalenia z udziałem biegłego wymaga, czy po zakończeniu poprzedniego postępowania dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych m.in. w obrębie działek nr A i B, C. D. dokonał zmian w obrębie działki nr A, które zakłóciły stosunki wodne i szkodliwe wpływają na działkę nr B, czy też szkody te wywołane są wyłącznie z uwagi na przebudowę drogi – ul. [...], bądź zarówno jedna jak i drugie działania powodują szkody na działce A.B. Po ustaleniu w czyim zarządzenie pozostaje droga, o której mowa wyżej, organ winien podjąć stosowne działania, które pozwolą wyeliminować naruszenie stosunków wodnych powstałe w wyniku prac drogowych."
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powołał biegłego w zakresie hydrologii, który stwierdził że grunt na działce o nr A został podniesiony w granicy z działką nr B, czego następstwem jest występowanie okresowych podtopień działki nr B w miejscach wykonanych przekrojów poprzecznych oraz okresowo utrudniony dojazd do budynku gospodarczego. Na pozostałym terenie, tj. wzdłuż granicy działek doszło do zmiany niwelety działki nr A, jednak bez szkodliwego oddziaływania na działkę sąsiednią, wskutek czego nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej. Wody opadowe obecnie spływają w kierunku najniżej położonego miejsca (działki nr D i A). Część wód odpływa w postaci spływu powierzchniowego, a część infiltruje przez nasyp na działce nr A w kierunku najniżej położonego miejsca. Wykonanie nasypu wpłynęło m.in. na wydłużenie czasu odpływu wód opadowych z działki nr B. Spowodowało to, że podczas niesprzyjających warunków hydrologicznych dochodzi do częściowego podtapiania działki nr B. Zmiana stosunków wodnych na działce nr B spowodowała utrudnienie dojazdu do budynku gospodarczego.
Odprowadzanie wód z działki nr B na działkę nr A może zostać zrealizowane za pomocą rurociągu szczegółowo opisane w opinii biegłego. W sporządzonej opinii wskazano również, że z analizy zebranych materiałów jednoznacznie wynika, że nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr B wywołana działaniem użytkownika działki nr A, poprzez wykonanie nasypu j zapewniającego dojazd do stodoły (str. 13).
Mając na uwadze treść ww. opinii biegłego Burmistrz [...] wydał decyzję z dnia [...] w której nakazał właścicielowi działki nr A położonej w [...] – C. D. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym na skutek podniesienia działki nr A tj. wykonanie rurociągu o średnicy 200 ułożonego ze spadkiem 2% w kierunku działki nr D w miejscu najniżej położonym. Rzędna wlotu (dno rury) 181 m n.p.m. Wylot powinien być zlokalizowany na działce nr A poza obrębem nasypu, w kierunku działki nr D. Rzędna wylotu rury wynosi 180,68 m n.p.m. - zakładając długość rury równą 16 m, przy czym rzeczywistą długość rury należy dostosować do aktualnych warunków w terenie. Wlot i wylot rurociągu należy zabezpieczyć geowłókniną. Określono przy tym, że wykonanie ww. urządzenia powinno nastąpić w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zabezpieczających szkodom. W podstawie prawnej powołano art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.).
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano m.in. że przywrócenie działki nr B do stanu poprzedniego, o co wnioskują A. B., byłoby krzywdzące dla C. D., gdyż na stałe mieszka on na tej działce i prowadzi działalność rolniczą. Natomiast spływająca woda z działki nr A utrudniałaby korzystanie z nieruchomości i budynków gospodarczych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B., wskazując na naruszenie art. 29 ust. 3 ww. ustawy poprzez zlecenie wykonania prac oraz montażu urządzeń, które nie zapobiegną dalszemu wyrządzaniu szkody, w sytuacji gdy należało nakazać C. D. przywrócenie stanu poprzedniego oraz nakazanie wykonania prac mających na celu rzeczywiste upłynnienie wód zalegających na działce nr B zgodnie z zaleceniami biegłego. W dalszej części strona podniosła zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz poprzez niedostateczne rozpoznanie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony.
Odwołanie wniósł również C. D., podkreślając że na działkę nr A (będącą warsztatem jego pracy jako rolnika) spływa woda z budynków, jak i z działki sąsiedniej – wobec czego musiał utwardzić dojazd do swoich budynków. Strona zakwestionowała ustalenia organu I instancji i zwróciła uwagę – odnośnie nakazania wstawienia rury i odprowadzenia wody w drugim kierunku – że właściciel sąsiedniej działki może nie wyrazić na to zgody.
SKO, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, wskazało na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., podkreślając że pomimo zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej precyzyjnych zaleceń i wytycznych co do dalszego postępowania organ I instancji nie ustalił w sposób bezsprzeczny stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wydając zakwestionowaną decyzję oparto się bowiem jedynie na ustaleniach opinii biegłego i nie wyjaśniono w żaden sposób, z jakich względów nie zostały uwzględnione wyjaśnienia poprzedniego biegłego.
Ponadto organ nie żądał odniesienia się przez biegłych do rozbieżności w ich opiniach, zwłaszcza jeśli chodzi o sposób rozwiązania problemu zakłócenia stosunków wodnych przez C. D. spowodowanego nawiezieniem warstwy gruntu celem ułatwienia dojazdu do budynku stodoły. Organ nie wyjaśnił również z udziałem biegłych precyzyjnie, czy podniesienie korony drogi czy innych prac w obrębie tej drogi, przy której zlokalizowane są działki nr A i B (na którą to okoliczność już wcześniej wskazywali A. B.), również ma wpływ na zakłócenie stosunków wodnych ze szkodą dla ich działki nr B. Organ winien był także rozważyć, czy przebudowa bądź remont przedmiotowej drogi przyczynił się do zaistniałego na gruncie działki nr B stanu rzeczy. Tymczasem brak dostatecznych ustaleń w tym zakresie.
Natomiast w sytuacji ustaleń, że także prace w obrębie drogi negatywnie oddziałują na grunt działki nr B, organ po ustaleniu w czyim zarządzenie pozostaje droga, o której mowa wyżej, winien podjąć stosowne działania, które pozwolą wyeliminować naruszenie stosunków wodnych powstałe w wyniku prac drogowych. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie ze znajdującymi zastosowanie przepisami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne brak było możliwości zakreślenia przez organ wydający decyzję terminu na wykonanie nałożonych daną decyzją obowiązków.
Reasumując SKO stwierdziło, że organ I instancji, nie wyjaśniając wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym dotyczących przebudowy - remontu, czy też innych prac w obrębie ww. drogi, a także rozbieżności w opiniach biegłych, zwłaszcza co do sposobu rozwiązania problemu zakłócenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki nr B - naruszył przepisy K.p.a.
Sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej wnieśli A. B., podnosząc zarzuty naruszenia:
- a) art. 7 oraz z art. 77 K.p.a. - poprzez niepodjęcie przez SKO wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia;
- b) art. 12 i art. 15 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., gdyż zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, a nadużywanie art. 138 § 2 K.p.a. przez organy godzi w zasadę szybkości i dwuinstancyjności postępowania, przez co strona została pozbawiona prawa do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez organ wyższej instancji;
- c) art. 136 K.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego, podczas gdy zgodnie orzecznictwem obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji dotyczy dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy;
- d) art. 138 § 2 K.p.a. - w skutek bezpodstawnego uchylenia się organu II instancji załatwienia sprawy co do jej istoty.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO w całości oraz wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 13 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.
W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.
Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
W tym miejscu podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Sąd, rozpoznając taką sprawę, nie może bowiem weryfikować tego, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, gdyż w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania (C. D. nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego) oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (na takie orzeczenie nie przysługuje skarga kasacyjna) mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnie chronionych uprawnień obywateli.
Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 1152/17, dostępny j.w.).
Jednocześnie należy mieć na względzie ugruntowany pogląd orzecznictwa co do tego, że sprawy z zakresu zastosowania art. 29 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) są na tyle skomplikowane, iż ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego. W wyroku z dnia 19.12.2012 r. o sygn. akt II OSK 1538/11 (LEX nr 1367319) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
Powoływany wielokrotnie w toku niniejszego postępowania – tak przez jego strony, jak i organy obu instancji – przepis art. 29 ust. 1 ww. ustawy Prawo wodne przewiduje bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 tej ustawy – nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – uzależnione jest od ustalenia następujących okoliczności faktycznych:
- - czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie,
- - czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie,
- - czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy.
Nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że ocena powyższych okoliczności – bazująca na rzetelnej i skrupulatnej opinii biegłego/ewentualnie spójnych ekspertyz biegłych – musi być jednoznaczna i kompleksowa, zwłaszcza w sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – mamy do czynienia z ewidentnym konfliktem sąsiedzkim, istniejącymi zastoiskami wody i wielokrotnym uchylaniem wydanych decyzji w toku instancji.
Powyższych wymogów Burmistrz [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu nie spełnił – co legło u podstaw prawidłowo wydanej w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej.
W tym zakresie należy przytoczyć treść poprzednio wydanej, prawomocnej decyzji SKO z dnia 4.10.2018 r. (K-277), którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia 18.06.2018 r. o odmowie nakazania C. D. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr A w [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mianowicie, w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia kasacyjnego powołano się na opinię biegłego, który jednoznacznie wskazał, że cyt. "kilkukrotne podwyższanie niwelety nawierzchni ulicy [...], jakie w ubiegłych 30-35 latach miało miejsce, bez żadnej wątpliwości doprowadziło do powstania lokalnego zakłócenia naturalnych warunków spływu w powyższym miejscu praktycznie do zablokowania jakiegokolwiek przepływu" (K-220).
Dodatkowo biegły stwierdził, że "jakikolwiek odpływ blokowany jest przez korpus drogowy ul. [...]. Wody te muszą więc tu stagnować". Mając na względzie powyższe uwagi biegłego SKO wskazało – w sposób uzasadniony zebranym materiałem dowodowym – na zakłócenie stosunków wodnych m.in. na działce nr B przez zarządcę drogi poprzez podniesienie korony tej drogi, zwracając zarazem uwagę, że organ I instancji do tych ustaleń (kluczowych przecież z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 28 ust. 3 Prawa wodnego) nie odniósł się w żaden sposób – pomimo że już w trakcie oględzin w listopadzie 2017 r. wnioskodawcy wskazywali na tę okoliczność.
W konsekwencji SKO, wyszczególniając – stosownie do wymogów art. 138 § 2 K.p.a. – jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zwróciło uwagę na konieczność "jednoznacznego ustalenia z udziałem biegłego, czy po zakończeniu poprzedniego postępowania dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych m.in. w obrębie działek nr A i B, C. D. dokonał zmian w obrębie działki nr A, które zakłóciły stosunki wodne i szkodliwe wpływają na działkę nr B, czy też szkody te wywołane są wyłącznie z uwagi na przebudowę drogi – ul. [...], bądź zarówno jedna jak i drugie działania powodują szkody na działce A. B. Po ustaleniu w czyim zarządzenie pozostaje droga, o której mowa wyżej, organ winien podjąć stosowne działania, które pozwolą wyeliminować naruszenie stosunków wodnych powstałe w wyniku prac drogowych" (K-274)
Tymczasem w kolejnej opinii sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy, autorstwa, nie ustosunkowano się do powyższych, wskazanych w decyzji kasacyjnej SKO okoliczności – co uszło uwadze Burmistrza [...], który pomimo tych braków materiału dowodowego wydał merytoryczną decyzję, to jest skierowany do C. D.nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W tym zakresie należy szczegółowo przytoczyć stwierdzenia biegłego, który – w odpowiedzi na pytanie Zamawiającego "Ustalenie czy na działce nr ewidencyjny B obręb [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, jeżeli tak to czy została ona wywołana działaniami użytkownika działki nr ewidencyjny A obręb [...], czy też została wywołana innymi czynnikami - wskazać jakimi" – stwierdził jedynie że "z analizy zebranych materiałów jednoznacznie wynika, że nastąpiła zmiana stanu wody na działce B wywołana działaniem użytkownika działki A, poprzez wykonanie nasypu zapewniającego dojazd do stodoły" (K-361-360).
W tym zakresie biegły w żaden konkretny sposób nie odniósł się do poruszonej w poprzedniej opinii kwestii doprowadzenia do lokalnego zakłócenia naturalnych warunków spływu i jej stagnowania na gruncie przez kilkukrotne podwyższanie niwelety nawierzchni ulicy [...].
W rezultacie SKO było w pełni uprawnione do stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – wobec braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym dotyczących przebudowy - remontu, czy też innych prac w obrębie ww. drogi, a także wyszczególnionych wyżej rozbieżności w opiniach biegłych – zwłaszcza co do sposobu rozwiązania problemu zakłócenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki nr B. Trafnie także wykazano naruszenie art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., argumentując że Burmistrz [...], mając obowiązek orzekania w oparciu o cały materiał dowodowy, swoje rozstrzygnięcie oparł tylko o jedną z opinii biegłych (autorstwa [....]), nie wskazując, z jakich powodów drugiej ekspertyzy nie wziął pod uwagę.
Omówione powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło w postępowaniu przed organem I instancji, nie mogły zostać sanowane przez SKO, w szczególności przez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. i w tej sytuacji mogą zostać usunięte jedynie na etapie ponownego – przeprowadzonego w sposób kompleksowy – postępowania przed organem I instancji. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W związku z tym, zastosowanie przez SKO normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji dnia [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. Naruszenia ww. przepisów nie wykazali w szczególności skarżący, podnosząc jedynie ogólne zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. – bez odniesienia się do konkretnych – niewątpliwie złożonych – okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności do opinii biegłych.
W tym miejscu ponownie przypomnieć trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku –na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.