Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia G. i A. G., utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii w sprawie zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 30 listopada 2009r. Starosta ustalił leśny kierunek rekultywacji jak również termin oraz osoby zobowiązane do wykonania rekultywacji gruntów stanowiących cześć działki ewidencyjnej nr A (obręb 4, arkusz 2), położonej w [...].
W dniu 9 lutego 2016r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których organ ustalił, że część działki nr A przeznaczona do rekultywacji w kierunku leśnym została zabudowana parkingiem z kostki brukowanej. Na trenie parkingu jest zlokalizowana altana, trampolina, huśtawka wraz ze zjeżdżalnią oraz stoły drewniane z ławkami. Parking oznaczony tablicami informacyjnymi posiada miejsca postojowe w ilości 6 sztuk i 1 sztuki przeznaczonej dla niepełnosprawnych. Teren parkingu jest oddzielony od lasu drewnianym ogrodzeniem.
Pismem z dnia 10 lutego 2016r. Starosta zwrócił się do organu I instancji o wydanie opinii w przedmiocie zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym na obszarze obejmującym część działki ewidencyjnej nr A (obręb 4, arkusz 2) o powierzchni 0,0590 ha, położonej w [...].
Mając na uwadze powyższe ustalenia postanowieniem z dnia 29 lutego 2016r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta, zaopiniowano negatywnie zakończenie rekultywacji w kierunku leśnym gruntów o łącznej powierzchni 0,0590 ha, stanowiących część działki ewidencyjnej nr A (obręb 4, arkusz 2) położonej w [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r. poz. 909 ze zm.), organ podkreślił że w decyzji z dnia 30 listopada 2009r. nie wskazano możliwości urządzenia parkingu leśnego jako działania alternatywnego.
Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli G. i A. G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej dalej ustawą) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach oraz przepisów postepowania tj. art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 10 § 1 K.p.a. – poprzez brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. opisane na wstępie postanowienie, przytoczyło treść art. 4 pkt 18 ustawy i podkreśliło, że wybudowanie przez skarżących parkingu leśnego, nawet spełniającego wszelkie wymagania, nie czyni zadość wykonaniu obowiązku rekultywacji w kierunku leśnym, zwłaszcza że w decyzji z dnia 30 listopada 2009r. nie wskazano możliwości urządzenia parkingu leśnego jako działania alternatywnego. Za rekultywację gruntów w kierunku leśnym nie może być uznane zabudowanie przez skarżących przeznaczonej do rekultywacji części działki nr A parkingiem z kostki brukowanej, zlokalizowanie na tym parkingu altany, trampoliny, huśtawki wraz ze zjeżdżalnią oraz stołów z drewnianymi ławkami.
W konsekwencji podjęte przez skarżących działania nie doprowadziły do nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych. Kolegium, powołując się na art. 22 ust. 1 i 2 ustawy, podkreśliło że wydanie decyzji rekultywacyjnej bez zasięgnięcia wymaganej opinii obciążałoby to rozstrzygnięcie wadą uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. W niniejszej sprawie organem rozstrzygającym sprawę w drodze decyzji jest Starosta, zaś organem wydającym opinię Prezydent Miasta. Postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 K.p.a. organ współdziałający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w razie potrzeby.
Jeśli chodzi zaś o zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie dotyczące umożliwienia stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań "przed wydaniem decyzji", to chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. W konsekwencji za niezasadny Kolegium uznało zarzut zażalenia co do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż organ I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, oparł się wyłączenie na materiale dowodowym przedstawionym przez Starostę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli G. i A. G., zarzucając postanowieniu organu II instancji naruszenie:
- 1. prawa materialnego w zakresie art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykonali rekultywacji, a tym samym i działań zmierzających do przywrócenia nieruchomości wartości użytkowej, pomimo iż za grunty leśne uważa się grunty związane z gospodarką leśną zajęte pod wykorzystane dla potrzeb gospodarki leśnej na parkingi leśne, a takowy parking leśny został przez skarżących wykonany, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o przywróceniu nieruchomości wartości użytkowej, a wskazane naruszenie ma wpływ na treść zaskarżonego postanowienia;
- 2. art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, że nie wykonano żadnych prac z zakresu rekultywacji technicznej i biologicznej na nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej numer A pomimo, że organ II instancji przyjmuje za organem I instancji, że na nieruchomości znajduje się parking leśny – co jest tożsame z wykonaniem prac z zakresu rekultywacji technicznej na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym postanowienie zostało wydane z przekroczeniem swobody oceny dowodów, co jednocześnie ma wpływ na treść zaskarżonego postanowienia;
- 3. prawa w zakresie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak poinformowania skarżących przed wydaniem decyzji przez organ II Instancji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i tym samym uniemożliwienie im wypowiedzenia się w tym zakresie, a wskazane naruszenie ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie podjęte w trybie współdziałania organów – negatywnie opiniujące zakończenie rekultywacji w kierunku leśnym gruntów o łącznej powierzchni 0,0590 ha, stanowiących część działki ewidencyjnej nr A (obręb 4, arkusz 2) położonej w [...].
Zgodnie z art. 106 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ – między innymi poprzez wyrażenie opinii, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Procedurę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji inicjuje czynność zwrócenia się przez organ administracji załatwiający sprawę do innego organu o zajęcie stanowiska.
Przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi podstawy współdziałania organów, gdyż dotyczy kwestii proceduralnych i określa zasady oraz tryb współdziałania organów. Podstawę taką stanowią natomiast przepisy prawa materialnego, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. To te przepisy z jednej strony zobowiązują organ prowadzący postępowanie w danej sprawie do uzyskania stanowiska innego organu przed wydaniem decyzji, z drugiej zaś, zobowiązują ten inny organ do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem właściwym do jej załatwienia (tak WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. II SA/Wr 761/12).
W sprawie niniejszej takim przepisem jest art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r. poz. 909 ze zm.).
Przedstawiając stanowisko w danej sprawie organ współdziałający jest ograniczony przedmiotem sprawy wskazanym w wystąpieniu organu załatwiającego sprawę.
Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące tych okoliczności, których wyjaśnienie jest niezbędne dla zajęcia stanowiska.
Zauważyć przy tym należy, iż organ współdziałający uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy jedynie poprzez wyrażenie swojego stanowiska. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie organ ten zawiera w swoim postanowieniu, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej.
Postępowanie przez organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Ponadto podnieść trzeba, że art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga formy uzgodnienia, lecz opinii. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii (por. wyrok NSA z dnia 26.11.1999 r. sygn. akt IV SA 1512/98 oraz z dnia 6.10.2006r., sygn. akt II OSK 1203/05).
Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w decyzji z dnia 30 listopada 2009r. Starosta ustalił leśny kierunek rekultywacji jak również termin oraz osoby zobowiązane do wykonania rekultywacji gruntów stanowiących cześć działki ewidencyjnej nr A (obręb 4, arkusz 2), położonej w [...]. W decyzji tej nie wskazano możliwości urządzenia parkingu leśnego jako działania alternatywnego.
Jak wynika z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 9 lutego 2016r., część działki nr A przeznaczona do rekultywacji w kierunku leśnym została zabudowana parkingiem z kostki brukowanej. Na trenie parkingu jest zlokalizowana altana, trampolina, huśtawka wraz ze zjeżdżalnią oraz stoły drewniane z ławkami. Parking oznaczony tablicami informacyjnymi posiada miejsca postojowe w ilości 6 sztuk i 1 sztuki przeznaczonej dla niepełnosprawnych. Teren parkingu jest oddzielony od lasu drewnianym ogrodzeniem.
W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej, wybudowanie przez skarżących parkingu leśnego, nawet spełniającego wszelkie wymagania, nie czyni zadość wykonaniu obowiązku rekultywacji w kierunku leśnym. Należy wyraźnie podkreślić, że w decyzji Starosty z dnia 30 listopada 2009r. nie wskazano możliwości urządzenia parkingu leśnego jako działania alternatywnego.
W tym stanie rzeczy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach skoro w decyzji Starosty nie wskazano takiego sposobu zagospodarowania terenu.
Również pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Jak już podkreślono na wstępie, postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, co oznacza, że stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję. Z mocy bowiem art. 106 § 4 K.p.a. organ współdziałający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w razie potrzeby.
W sprawie niniejszej organ oparł się na materiale dowodowym zebranym przez organ wydający decyzję co oznacza, że nie znalazł dostatecznego uzasadnienia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego uznając tym samym, że materiał dowodowy, którym dysponował był miarodajny do wydania opinii w sprawie.
W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest nieuzasadniony.
Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że zarzut naruszenia tego przepisy może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W sprawie niniejszej skarżący nie wskazali jakie czynności czy też wnioski zamierzali organowi zgłosić.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.