Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], zgodnie z którą: 1) zobowiązano A. B. do zwrotu na rzecz Gminy [...] łącznej kwoty 5.796,53 zł z tytułu wniesionej zastępczo przez tę Gminę opłaty za pobyt C. D.w DPS w [...], na którą to kwotę składają się opłaty za okres: od dnia 16 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. w wysokości 259,79 zł; od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. w wysokości 503,34 zł miesięcznie;
- 2) zażądano zwrotu w/w kwoty w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy;
- 3) odmówiono odstąpienia od żądania zwrotu kwoty 5.796,53 zł z tytułu wniesionej zastępczo przez Gminę [...] opłaty za pobyt babci C. D.w DPS w [...].
W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że C. D. (babka strony odwołującej) była skierowana do Domu Pomocy Społecznej w [...] i umieszczona w tym domu od 10 października 2005 r. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest to, czy organ I instancji przed zobowiązaniem strony do zwrotu wskazanej należności ustalił A. B. opłatę za pobyt babci – C. D. w DPS w [...] w okresie od dnia 16 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. i od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r.
Organ odwołał się do treści art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a oraz ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", a także art. 104 ust. 3 i 4 tej ustawy i zgodził się ze stanowiskiem, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, ewentualnie w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 64 u.p.s.
Skoro obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła te wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej.
Jak dalej podniósł organ odwoławczy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r. organ I instancji ustalił m.in. A. B. wysokość opłaty za pobyt babci w DPS na kwotę 503,34 zł miesięcznie. Decyzja ta została przez Kolegium utrzymana w mocy decyzją ostateczną z dnia 16 marca 2018 r. Następnie decyzja z dnia 12 grudnia 2017 r. - w zakresie ustalenia przedmiotowej opłaty dla A. B. - została zmieniona decyzją z dnia 28 maja 2019 r. w ten sposób, że od 1 marca 2019 r. ustalona opłata za pobyt babci w DPS opiewała na kwotę 522,84 zł miesięcznie. Decyzja z dnia 28 maja 2019 r. została zaskarżona przez A. B. do Kolegium, które na mocy decyzji z dnia 16 sierpnia 2019 r. rozstrzygnięcie organu I instancji zreformowało w ten sposób, że orzekło o zmianie decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. w ten sposób, że pkt 1 otrzymał brzmienie: "ustala się od dnia 01.03.2019r. do dnia 31.05.2019r.
Pani A. B. wysokość opłaty za pobyt babci, Pani C. D.w DPS w [...] w kwocie 522,84 zł miesięcznie, a od dnia 01.06.2019r. do dnia 20.06.2019r. w kwocie 348,56 zł". Podjęcie takiego rozstrzygnięcia spowodowane było m.in. śmiercią Pani C. D. Odnosząc się do treści odwołania, z którego wynikało, że wyżej przedstawiona chronologia zdarzeń wskazuje, iż decyzja z dnia 12 grudnia 2017 r. została zmieniona w ten sposób, że opłata za pobyt babci w DPS dla A. B. została ustalona na okres począwszy od 1 marca 2019 r., nie zaś za okres wskazany w kwestionowanej obecnie decyzji, tj. od dnia 16 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. i od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r., Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W orzecznictwie przeważa pogląd, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną. Oznacza to, że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 wywołuje skutek jedynie na przyszłość. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że kolejne zmiany decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. kształtowały obowiązki m.in. A. B. na przyszłość, a nie wstecz. W praktyce oznacza to, że na podstawie decyzji z dnia 16 sierpnia 2019 r. (na którą powołuje się strona) został nałożony na A. B. obowiązek ponoszenia opłaty w wyższej wysokości, tj. w kwocie 522,84 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 31 maja 2019 r. i od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 20 czerwca 2019 r. w kwocie 348,56 zł. Natomiast do tego czasu, tj. do 1 marca 2019 r. wiążące dla strony odwołującej są postanowienia decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. sprzed zmian. Na tej zatem podstawie organ I instancji zasadnie orzekł o zobowiązaniu A. B. do zwrotu na rzecz Gminy [...] łącznej kwoty 5.796,53 zł z tytułu wniesionej zastępczo przez Gminę [...] opłaty za pobyt babci C. D.w DPS w [...], na którą to kwotę składają się opłaty za okres: od dnia 16 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. w wysokości 259,79 zł i od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. w kwocie 503,34 zł miesięcznie. Zdaniem organu nie ma wątpliwości, że kwestionowana decyzja organu I instancji została poprzedzona decyzją konkretyzującą i indywidualizującą obowiązek A. B. do ponoszenia opłaty, o którą chodzi w sprawie.
Mając na uwadze wniosek A. B. o odstąpienie od żądania zwrotu w/w należności oraz mając na uwadze treść art. 104 ust. 4 ustawy, organ I instancji zbadał sytuację dochodową odwołującej. Warunkiem zastosowania tego przepisu prawa jest wystąpienie szczególnych okoliczności, które czyniłyby żądanie zwrotu nieuzasadnionym. Pod określeniem tym można rozumieć takie sytuacje, które mają charakter nadzwyczajny i w takim stopniu rzutują na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu, że nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia. W toku przeprowadzonego w sprawie wywiadu ustalono, że strona odwołująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na jej dochód składają się wynagrodzenie za pracę w wysokości 3.576,57 zł. Po odliczeniu od tej kwoty kosztów utrzymania mieszkania, spłaty zadłużenia w Spółdzielni Mieszkaniowej, kwoty zadłużenia z tytułu zaciągniętych pożyczek w instytucjach bankowych oraz kosztów leczenia i zakupu leków - do dyspozycji A. B. pozostaje kwota około 1580,74 zł. Działając w ramach uznania administracyjnego organ I instancji uznał, że kwota jaka zostaje stronie do dyspozycji znacznie przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone przepisami ustawy o pomocy społecznej i nie uzasadnia odstąpienia od żądania zwrotu żądanych należności.
Kolegium podkreśliło, że decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji ogranicza się do zbadania, czy w toku postępowania organy należycie przeprowadziły postępowanie, a w szczególności czy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także czy dokonana przez te organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. O ile więc organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonywujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności. Zdaniem SKO organ I instancji działając w ramach uznania administracyjnego uzasadnił swoje stanowisko w sposób przekonujący, dokonał wnikliwej oceny sytuacji dochodowej A. B. Dochód strony jest znacznie wyższy niż minimum socjalne określone stosowaną w niniejszej sprawie ustawą i nie uzasadnia przyjęcia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności do odstąpienia od żądania należności. Kolegium wyjaśniło zarazem, że podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nie wyklucza zwrócenia się przez stronę do organu I instancji z wnioskiem o rozłożenie na raty żądanej kwoty.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A. B., zarzucając decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o istnieniu ważnego interesu strony w kontekście zajmowanego przez skarżącego konsekwentnie stanowiska oraz przedłożonych przez niego dokumentów, braku podstawy prawnej do wydania decyzji I instancji;
- 2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania uzasadnienia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- 3. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jej rzekome zastosowanie, w sytuacji braku wskazania tego przepisu w podstawie wydawanych decyzji administracyjnych, błędnej wykładni tego przepisu co doprowadziło do niekorzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącej;
- 4. art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 sierpnia 2019 r. znak R.5120.47.2018 wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II i I instancji w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o ich uchylenie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w decyzji z dnia 26 sierpnia 2019 r. jako podstawę wysokości opłat i ich podstaw wskazano decyzję z dnia 12 grudnia 2017 r. ustalającą wysokość opłat za konkretne okresy. Decyzja ta jednak została uchylona w całości decyzją SKO z dnia 16 sierpnia 2019 r. Decyzja SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliła wcześniejszą decyzję w całości i orzekła co do istoty sprawy poprzez nowe wskazanie brzmienia decyzji ustalając obowiązek opłaty przez A. B. za pobyt jej babci w DPS od dnia 1 marca 2019 r. Tak skonstruowane brzmienie decyzji SKO wydane w oparciu o przepisy k.p.a. w sposób jednoznaczny wskazuje, że A. B. obowiązana jest do zapłaty jedynie od 1 marca 2019 r., a wszelkie wcześniejsze opłaty zostały uchylone. Interpretacja ta wynika z konstrukcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno orzecznictwo jak i doktryna w sposób jednoznaczny wskazują, że na podstawie tego przepisu organ uchyla w całości decyzję (czyli wszystkie jej zapisy) i merytorycznie rozpatruje sprawę na nowo.
Oznacza to, że organ orzeka na nowo o sytuacji strony w danej sprawie. Dlatego też organ I instancji wydając decyzję oparł ją na decyzji administracyjnej, której treść w obrocie prawnym już nie występuje. Nieumiejętne w ocenie skarżącej są próby zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i wskazywanie, że uchylenie lub zmiana decyzji na tej podstawie jest postępowaniem w nowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.:
- 1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
- 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
- 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
- b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.).
W przypadku zaś niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 3 u.p.s.).
W niniejszym przypadku zaskarżeniu do Sądu podlegała decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną już w trybie art. 104 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., tj. zobowiązującą A. B. do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty wniesionej zastępczo przez tę Gminę tytułem opłaty za pobyt w DPS C. D.– babci skarżącej. Decyzja ta dotyczyła przy tym opłat za okres od 16 marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r.
Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej (uchwała NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17).
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy kwestią sporną w sprawie było to, czy organ I instancji przed zobowiązaniem strony do zwrotu wskazanej należności ustalił A. B. opłatę za pobyt babci – C. D.w DPS w [...] za okres od dnia 16 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. i od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Organ odwoławczy powołał się w tym zakresie na decyzję organu I instancji z dnia 12 grudnia 2017 r., zmienioną decyzją SKO (na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji) z dnia 16 sierpnia 2019r.
Istotnie, w punkcie I ostatecznej decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. organ I instancji ustalił A. B. wysokość opłaty za pobyt C. D.w DPS w kwocie 503,34 zł miesięcznie (pkt 1. decyzji). Następnie decyzją z dnia 28 maja 2019 r. organ I instancji orzekł, co następuje: "zmienia się decyzję z dnia 12.12.2017 r., znak: R.5120.35.2016, zmienioną ostatnio decyzją z dnia 21.01.2019 r., znak: R.5120.35.2.2016 dot. ustalenia w pkt 1 Pani A. B. wysokości opłaty za pobyt babci Pani C. D.w Domu Pomocy Społecznej w ten sposób, że: pkt 1 otrzymuje brzmienie: "1. Ustala się od dnia 01 marca 2019 r. Pani A. B., zam. [...] wysokość opłaty za pobyt babci, Pani C. D.w DPS w [...] w kwocie 522,84 zł miesięcznie płatne w następujący sposób: a) opłata za okres od 01 marca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. w łącznej kwocie 2.091,36 zł (słownie złotych: dwa tysiące dziewięćdziesiąt jeden i 36/100) podlega wpłacie na rachunek bankowy MOPS w [...] (...) w terminie do dnia 30.06.2019 r., b) opłata od dnia 01 lipca 2019 r. w kwocie ustalonej wyżej tj. 522,84 zł podlega uiszczaniu z góry - w terminie do 25-go dnia każdego miesiąca kalendarzowego na rachunek bankowy MOPS w [...] (...).".
Na skutek odwołania wniesionego od decyzji z dnia 28 maja 2019 r. SKO decyzją z dnia 16 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o zmianie decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. "w ten sposób, że pkt 1 otrzymuje brzmienie: "ustala się od dnia 01.03.2019r. do dnia 31.05.2019r. Pani A. B. wysokość opłaty za pobyt babci, Pani C. D.w DPS w [...], w kwocie 522,84 zł miesięcznie, a od dnia 01.06.2019r. do dnia 20.06.2019r. w kwocie 348,56 zł".
W ocenie Sądu trafnie podnosi skarżąca, że taki sposób redakcji rozstrzygnięcia decyzji pozwala przyjąć (a przynajmniej nie wyklucza takiego wnioskowania), że punkt 1. decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. w całości zastąpiono nowym brzmieniem, z którego wynika, że A. B. została ustalona opłata za pobyt C. D. w DPS począwszy od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 20 czerwca 2019 r.
Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jednocześnie rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (por. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019, kom. do art. 107 k.p.a. oraz powołane tam orzecznictwo). Prawidłowa konstrukcja rozstrzygnięcia (sentencji) decyzji pozwala na jasne i konkretne określenie jej przedmiotu, obowiązków lub uprawnień względem adresata z niej wynikających oraz konsekwencji, jakie decyzja ta wywiera w obrocie prawnym.
Prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Rozstrzygnięcie organu winno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy. Sformułowanie osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 70/19, wyroki WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. I SA/Ke 166/20, z dnia 24 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 560/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bk 719/19).
W zaskarżonej decyzji SKO podnosi, że decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje skutek jedynie na przyszłość, nie wstecz. Jednocześnie jednak w decyzji SKO z dnia 16 sierpnia 2019 r., w nowo nadanym brzmieniu osnowy decyzji zmienianej, ustalono opłatę dla skarżącej począwszy od 1 marca 2019 r., a zatem z mocą sięgającą jeszcze przed datę wydania decyzji zmieniającej przez organ I instancji, co miało miejsce w dniu 28 maja 2019 r. Rozstrzygnięcie to nawiązuje więc do tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, która dopuszcza możliwość ustalania i zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia umieszczenia w placówce, a więc ze skutkiem sięgającym w przeszłość. Według tego zapatrywania zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. dotycząca wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 809/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Gl 967/19; I. Sierpowska, "Pomoc społeczna.
Komentarz", wyd. V, opubl. WKP 2020, kom. do art. 106 u.p.s.). Nie kwestionując zasadności takiego rozwiązania trzeba jednak zauważyć, że tym samym argumentacja SKO nie rozstrzyga – zwłaszcza dla strony – problemu dotyczącego interpretacji osnowy decyzji z dnia 16 sierpnia 2019r. Przede wszystkim zaś organ interpretacji takiej dokonuje dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się przy tym do istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., co – jak widać – niekoniecznie może mieć decydujące znaczenie. Przyjęta redakcja decyzji zmieniającej, zastępująca w całości dotychczasowe brzmienie rozstrzygnięcia ustalającego opłatę dla A. B. (a zatem – jak można wnosić – nie tylko co do wysokości, ale i samego obowiązku ponoszenia tej opłaty) nowym brzmieniem, nasuwa bowiem wątpliwość, czy sam obowiązek ponoszenia opłaty nie powstał dopiero od dnia 1 marca 2019 r., a w konsekwencji czy przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. został w ogóle prawidłowo zastosowany.
Taką wątpliwość dostrzega skarżąca i, analizując literalne brzmienie osnowy decyzji, wątpliwość taka nie może być z gruntu, zwłaszcza z punktu widzenia strony, pozbawiona racji. Uzasadnienie decyzji z dnia 16 sierpnia 2019 r. nie wyjaśnia zresztą tej kwestii. Przede wszystkim nie wynika z niego, że skutek wydanej decyzji zmieniającej – o tak niejednoznacznym brzmieniu jej osnowy – co do istnienia obowiązku po stronie A. B. nie sięga wstecz dalej niż do dnia 1 marca 2019 r. Poza tym, jak podniesiono, to z samego rozstrzygnięcia decyzji ma wynikać bez żadnych wątpliwości zakres uprawnień i obowiązków strony. W przypadku omawianej decyzji zmieniającej zrozumienie tego, czy obowiązek A. B. powstał dopiero od dnia 1 marca 2019 r., czy istniał też wcześniej, wymaga dodatkowej analizy, tj. przede wszystkim wyjaśnienia istoty i skutków decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., a także analizy okoliczności faktycznych sprawy.
Tymczasem SKO dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji odwołało się do poglądu orzecznictwa, z którego wynika, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Organ ten, decydując się na wskazany wyżej sposób redakcji osnowy decyzji, nie dał temu poglądowi wystarczającego wyrazu w decyzji z dnia 16 sierpnia 2019 r.
Podobnych wątpliwości nie byłoby gdyby brzmienie decyzji zmieniającej – przykładowo – było następujące: "zmienia decyzję z dnia 12 grudnia 2017 r. w ten sposób, że od dnia 1 marca 2019 r. wysokość opłaty ponoszonej przez A. B. wynosi (...)". Tego rodzaju rozstrzygnięcie nawiązywałoby do zmiany – od określonej daty – wyłącznie wysokości ponoszonej opłaty, a nie odnosiło się, jak można to wywnioskować z osnowy decyzji SKO (poprzez eliminację całego dotychczasowego brzmienia określonego punktu decyzji), do samego istnienia obowiązku ponoszenia opłaty i nie wywoływało wątpliwości w tym zakresie (wykluczałoby możliwość różnych interpretacji).
W tej sytuacji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 3 u.p.s., a to wobec oparcia decyzji wydanej na podstawie tych przepisów o decyzję – czy też decyzje – z których nie można w sposób jednoznaczny wywnioskować obowiązku ponoszenia opłaty przez stronę w okresie od 16 marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Ponieważ uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę uwzględniając fakt, że aktualne brzmienie decyzji SKO z dnia 16 sierpnia 2019 r. – w powiązaniu z treścią decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. – nie uprawnia do przyjęcia, że wobec skarżącej został ustalony obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w DPS za okres od 16 marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r.