Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 68/23

Uzasadnienie

Decyzją z 24 listopada 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.14.49.2022, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 23 września 2022 r., znak: PINB-SO.5160.8.2021.I, odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 12 lipca 2021 r. znak: PINB-SO.5160.8.2021.I nakazującej właścicielom działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. J. w Kielcach B. K. i R. K. wykonanie rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku postępowania administracyjnego ŚWINB ustalił, że postanowieniem z 23 marca 2021 r. znak: PINB-SO.5160.8.2021.I Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (PINB) wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu dla samochodów osobowych wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], informując właścicieli o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz sposobie obliczenia opłaty legalizacyjnej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Z uwagi na niezłożenie wniosku, PINB działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej Pb, wydał decyzję z 12 lipca 2021 r. nakazującą właścicielom działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. J. w Kielcach B. K. i R. K. wykonanie rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych.

Pracownicy PINB w wyniku kontroli na działce [...] przeprowadzonej 17 sierpnia 2021 r. stwierdzili, że parking nie został rozebrany, ponieważ nadal istnieją tam wyznaczone miejsca postojowe oraz parkują samochody. Ponowna kontrola w dniu 9 września 2021 r. wykazała, że linie rozgraniczające miejsce postojowe zostały zamalowane farbą koloru szarego i brak na nim parkujących samochodów. Wyniki obu kontroli utrwalono w formie protokołów.

Na skutek skarg Wspólnot Mieszkaniowych graniczących bezpośrednio z działką [...] pracownicy PINB dokonali jej oględzin w dniu 8 kwietnia 2022 r. ustalając, że na terenie utwardzonym wyznaczono 8 miejsc postojowych na samochody osobowe. Jednocześnie PINB poinformował Wspólnoty o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji parkingu. Uwzględniając skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości J. [...] w Kielcach oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości J. [...] w Kielcach ŚWINB uznał, że należy egzekwować decyzję organu I instancji z 12.07.2021 r., ponieważ rozbiórka powinna obejmować rozebranie utwardzonego terenu oraz likwidację szlabanu na działce. W dniu 20 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce przesłał zobowiązanym upomnienie.

W tych okolicznościach wnioskiem z 26 lipca 2022 r. w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. R. K. zwrócił się do organu I instancji o wygaśnięcie ww. decyzji PINB z 12 lipca 2021 r., podnosząc, że decyzja ta została wykonana.

Podzielając stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji ŚWINB przytoczył brzmienie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jak również stanowisko orzecznictwa i poglądy doktryny na tle zastosowania cytowanego przepisu. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z 12 lipca 2021 r. ponieważ rozbiórka parkingu nie została wykonana przez zobowiązanych. Samo bowiem zamalowanie oznaczenia miejsc postojowych i namalowanie większych powierzchniowo miejsc postojowych w ilości mniejszej niż 10, nie stanowi o tym, że miałaby ona się stać bezprzedmiotowa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do tut. Sądu R. K. zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 76 § 1 k.p.a. - poprzez zakwestionowanie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci protokołu PINB dla Miasta Kielce z 9.09.2021 r., znak: PINB-SO.5160.8.2021.1 i uznanie wbrew jego treści, iż pomimo nieprzeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie obalenia domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż decyzja PINB znak: PINB- SO.5160.8.2021.1 z 12.07.2021 nie została wykonana a w rezultacie, że nie można stwierdzić jej bezprzedmiotowości;
2. 2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego dokumentacji dotyczącej realizacji umowy pomiędzy skarżącym i jego małżonką a Województwem Świętokrzyskim z 21.09.2018 r. - co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie zależności czasowej pomiędzy utwardzeniem terenu a usytuowaniem urządzenia, którego zdemontowania domaga się organ II instancji a także do błędnego przyjęcia, iż do wykonania decyzji niezbędny jest demontaż urządzenia;
3. 3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej polegające na nieuwzględnieniu, iż zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci: pisma B. i R. K. z 13.08.2021, protokołu z 17.08.2021, pisma PINB z 18.08.2021, pisma B. i R. K. z 30.08.2021, protokołu z 9.09.2021, pisma PINB z 11.04.2022 r. znak: PINB-SO.5160.8.2021.1 - skarżący wykonywał zalecenia pokontrolne organu I instancji a następnie uzyskał protokolarne potwierdzanie przez organ I instancji, iż decyzja została wykonana, podczas gdy organ II instancji, całkowicie ignoruje fakt, iż Skarżący - dysponując powyższymi dokumentami - działał w przeświadczeniu, iż wykonał decyzję i zrealizował nałożony na niego obowiązek, zaś organ II instancji uznaje, iż nie ma to znaczenia, gdyż w postępowaniu skargowym ze skargi powszechnej - o którym skarżący nie został powiadomiony i w którym nie brał udziału - organ II instancji uznał inaczej, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż decyzja PINB znak: PINB-SO.5160.8.2021.1 z 12.07.2021 nie została wykonana a tym samym nie można stwierdzić jej bezprzedmiotowości;
4. 4. art. 6 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż organ II instancji - pomimo braku ku temu podstaw prawnych - posiada kompetencje - w postępowaniu ze skargi powszechnej - do rozszerzenia i interpretacji zakresu obowiązków nałożonych ostateczną i prawomocną decyzją PINB znak: PINB-SO.5160.8.2021.1 z 12.07.2021 innych niż określone osnową tej decyzji i posiada w tym zakresie kompetencje do wykładni i ingerencji w jej treść, w wyniku czego organ II instancji błędnie uznał, iż może nakładać na skarżącego obowiązki, które nie zostały skonkretyzowane i wyrażone w ostatecznej decyzji organu I instancji, co skutkuje wadliwym ustaleniem, iż decyzja nie została wykonana a w konsekwencji nie można stwierdzić jej bezprzedmiotowości;
5. 5. art. 237 § 1 k.p.a. w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, iż rozpatrzenie skargi powszechnej kończy się wydaniem decyzji, którą organ jest związany, podczas gdy rozpatrzenie skargi powszechnej kończy się czynnością materialno-techniczną polegającą na zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia skargi i nie jest źródłem praw i obowiązków a w szczególności nie jest wiążące dla organów administracji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż sposób załatwienia skargi powszechnej ma wpływ na ocenę i sposób realizacji obowiązków, nałożonych decyzją administracyjną, na skarżącego i relacji na linii organ I instancji - skarżący - co skutkuje wadliwym ustaleniem, iż decyzja nie została wykonana a w konsekwencji nie można stwierdzić jej bezprzedmiotowości;
6. 6. art. 234 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. - polegające na ich niezastosowaniu i nieprzeprowadzeniu dowodu ze skargi powszechnej z urzędu w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz niepoinformowanie skarżącego o skardze - co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości udziału w postępowaniu i obrony własnych praw oraz wypowiedzenia się co do treści skargi oraz jej znaczenia dowodowego, co skutkuje wadliwym ustaleniem w zakresie stanu faktycznego, iż decyzja nie została wykonana a w konsekwencji nie można stwierdzić jej bezprzedmiotowości;
7. 7. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 227 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - poprzez uznanie, bez podstawy prawnej, iż organ w trybie rozpatrywania skargi powszechniej może decydować i oceniać sposób realizacji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną przez inny organ i zmieniać podjęte przez inny organ kroki - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż sposób załatwienia skargi powszechnej ma wpływ na ocenę i sposób realizacji obowiązków, nałożonych decyzją administracyjną na skarżącego i relacji na linii organ I instancji - skarżący, co skutkuje wadliwym ustaleniem w zakresie stanu faktycznego, iż decyzja nie została wykonana a w konsekwencji nie można stwierdzić jej bezprzedmiotowości;
8. 8. art. 227 k.p.a. w zw. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - poprzez uznanie, iż organ w postępowaniu skargowym może ingerować w indywidualną ostateczną decyzję administracyjną bez udziału strony tejże decyzji oraz ocenę innego organu w zakresie wykonania decyzji, pomimo iż inny organ stwierdził jej wykonanie - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż sposób załatwienia skargi powszechnej ma wpływ na ocenę i sposób realizacji obowiązków, nałożonych decyzją administracyjną, na Skarżącego i relacji na linii organ I instancji - skarżący, co skutkuje wadliwym ustaleniem w zakresie stanu faktycznego, iż decyzja nie została wykonana a w konsekwencji nie można stwierdzić jej bezprzedmiotowości;
9. 9. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. - poprzez bezprawne uznanie, iż obowiązek nałożony decyzją PINB z 12.07.2021, obejmował także zakaz bądź ograniczenie możliwości przetrzymywania pojazdów na nieruchomości i uznanie, iż ustalenia faktyczne w zakresie przetrzymywania pojazdów na nieruchomości objętej decyzją ma znaczenie dla ustalenia wykonania obowiązku, pomimo braku takiego wskazania w osnowie decyzji Organu I instancji.

Skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

1. a. Umowa nr [...] z 4 października 2019 r. zawarta pomiędzy Skarżącym a A. D. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "A." wraz z załącznikiem nr 1,
2. b. Dowód przyjęcia środka trwałego do użytkowania z 6 grudnia 2019 r.;
3. c. Faktura VAT nr [...] z 11 grudnia 2019 r.;
4. d. Protokół odbioru wykonanych robót budowlanych z 6 grudnia 2019 r.;
5. e. Rejestr zakupów VAT za IV kwartał 2019 r.;
6. f. Sprawozdanie potwierdzające zachowanie trwałości projektu z 19 sierpnia 2021 r.;
7. g. Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach osi priorytetowych 1-7 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020;

na okoliczność, że utwardzenie terenu i usytuowanie szlabanu nastąpiło w ramach innego procesu inwestycyjnego - budowy instalacji fotowoltaicznej w ramach dofinansowania realizacji projektu w ramach ww. Programu, a nie w ramach budowy parkingu, którego rozbiórkę orzeczono decyzją PINB dla miasta Kielce z dnia 12.07.2021 i że pozostawienie utwardzenia terenu oraz szlabanu jest niezbędne dla utrzymania trwałości tego projektu;

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, którą PINB nakazał właścicielom działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. J. w Kielcach B. K. i R. K. wykonanie rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1. 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
2. 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Stosownie do art. 162 § 3 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga – przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W analizowanej sprawie pierwsza z wymienionych wyżej norm nie znajduje zastosowania, albowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują sytuacji, w których ustawodawca nakazywałby wygaszenie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, którą zawiera druga z norm zawartych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia.

W literaturze przyjmuje się, że decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeśli przestaje istnieć stosunek prawny nawiązany na jej podstawie, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek (J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 918). Bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. należy wiązać ze zdarzeniami prawnymi, które powodują niemożność jej wykonywania (zob. A.Matan, Rozdział VI "Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.", w "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej", Warszawa 2020). Tym samym wykonana decyzja nie może być bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Orzecznictwo w pełni akceptuje powyższy pogląd, wskazując, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, czy też w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw i obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia.

Nie można zrezygnować z realizacji obowiązku. O ile bowiem jednostka rozporządza uprawnieniem, to realizacja obowiązku takiej cechy nie ma, będąc obwarowana przymusem państwowym (por. wyrok NSA z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2917/15). Naczelny Sąd Administracyjny omawiając w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13 (lex Omega nr 1572752) zmiany podmiotowe i przedmiotowe jako przyczyny bezprzedmiotowości decyzji wskazał, że w zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku, a przestanie istnienia przedmiotu np. przy nakazie rozbiórki, pożar obiektu budowlanego, powódź.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzja której wygaśnięcia domagał się skarżący została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 Pb, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Podkreślenia wymaga fakt, że jest to przepis określający sankcje tj. konsekwencje prawne za niewykonanie obowiązku w wyznaczonym czasie. Jeżeli zaistniała sytuacja niewykonania określonych obowiązków to – stosownie do wyraźnego brzmienia przepisu właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Zrealizowana, jak w rozpatrywanej sprawie, kompetencja do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego sprzecznie z prawem, nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego ani funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że zobowiązany do rozbiórki już po zastosowaniu sankcji podjął nakazane poprzednio czynności.

Zachowaniem takim zobowiązany nie spowodował ustania przyczyny, dla której została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Nie uległa bowiem zmianie podstawa przedmiotowej sankcji, to jest fakt nieprzedłożenia wniosku o legalizację w zakreślonym do tego terminie. Nie zachodzi więc przypadek ustania przyczyn, dla których została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. W świetle zaprezentowanych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa, spór pomiędzy stronami o ustalenie, czy skarżący wykonali obowiązek rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych – jak twierdzi skarżący, czy też nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, jak uważa organ, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od istniejącego sporu w tej kwestii, nawet gdyby decyzja PINB z 12.07.2021 r. została wykonana to nie można mówić o jej bezprzedmiotowości. Tym bardziej nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji, gdy obowiązek z niej wynikający nie został zrealizowany. W tych warunkach brak jest przesłanek dających podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej właścicielom działki nr ewid. [...] wykonanie rozbiórki parkingu dla samochodów osobowych na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec tej okoliczności, że decyzja PINB z 12 lipca 2021 r. znak: PINB-SO.5160.8.2021.I nie stała się bezprzedmiotowa, ŚWINB zgodnie z prawem uznał, że organ I instancji trafnie odmówił stwierdzenia jej wygaśnięcia. Mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Nie są również zasadne zarzuty skargi szczegółowo opisane w punkcie 4, 5, 6, 7 i 8 petitum skargi, koncentrujące się na wadliwościach w rozpatrywaniu przez ŚWINB skargi powszechnej. Na tle zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., kwestie w zakresie wyżej wskazanym, nie mają żadnego znaczenia prawnego ani faktycznego dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji, albowiem nie wiążą się z zagadnieniem bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę parkingu dla samochodów osobowych. Z tych samych względów sąd oddalił zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe na okoliczność wykazania, że obowiązek rozbiórki został wykonany.

Mając powyższe na uwadze, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259).