Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2003 r. Rada Gminy w Sobkowie, działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" podjęła uchwałę nr VI/37/2003 w sprawie uchwalenia statutów sołectw z terenu Gminy Sobków: Bizoręda, Brzegi, Brzeźno, Choiny, Chomentów, Jawór, Karsy, Korytnica, Lipa, Miąsowa, Mokrsko Dolne, Mokrsko Górne, Mzurowa, Niziny, Nowe Kotlice, Osowa, Sobków, Sokołów Dolny, Sokołów Górny, Staniowice, Stare Kotlice, Szczepanów, Wierzbica, Wólka Kawęcka, Żerniki stanowiących załączniki od 1 do 25 do tej uchwały (§ 1). W § 2 wskazano, że traci moc uchwała nr VI/37/90 dnia 28 grudnia 1990 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw z terenu Gminy Sobków, w § 3 powierzono wykonanie podjętej uchwały Wójtowi Gminy Sobków, w § 4 wskazano, że akt ten podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, zastrzegając w § 5, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty publikacji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na ww. uchwałę Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie podniósł zarzuty istotnego naruszenia prawa materialnego, to jest:
- - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;
- - art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w regulaminach sołectw stanowiących załącznik do uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać regulamin sołectwa, wynikającej z u.s.g. tj.: wskazanie w § 3 ust. 1 pkt 3 i 4, że organami sołectwa jest rada sołecka oraz komisja rewizyjna, nadanie w § 4 ust. 8 pkt 2, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9, i § 10 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i rady sołeckiej wskazanych w § 8 ust. 2, określenie w § 8 ust. 8 dodatkowych kryteriów do kandydowania do organów sołectwa, określenie w § 4 ust. 7, iż zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania, wprowadzenie w § 5 ust. 2 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji sołtysa.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero później faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Tymczasem w protokole z sesji Rady Gminy w Sobkowie z dnia 28 kwietnia 2003 r. nie wskazano, aby projekty statutów zostały poddane konsultacjom społecznym.
Ponadto, z pisma Wójta Gminy Sobków otrzymanego w dniu 25 maja 2020 r. nie wynika, aby konsultacje zostały przeprowadzone w oparciu o uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Natomiast czynności, które ograniczyły się do przekazania projektu uchwały w sprawie nadania statutu sołtysom poszczególnych sołectw w celu konsultacji projektu statutu z mieszkańcami, nie są wystarczające do spełnienia warunków przeprowadzenia konsultacji społecznych. Podobnie nie jest wystarczające do spełnienia ustawowego wymogu poprzedzenia podjęcia uchwały konsultacjami z jej mieszkańcami, czy też umieszczenie tekstu statutu na stronie internetowej urzędu miasta i gminy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko Prokuratora, w szczególności co do niepoddania projektów statutów poszczególnych sołectw konsultacjom społecznym. W tym zakresie wskazano, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie im wyrażenia opinii na ten temat. Marginalnie organ wskazał, że w dniu 11 marca 2019 r., pod poz. 1261 Dziennika Urzędowego Województwa Świętokrzyskiego opublikowano uchwałę Rady Gminy Sobków nr VII/52/2019 z dnia 1 marca 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych projektu uchwały w sprawie zmian statutów sołectw z terenu gminy Sobków.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 23 i 28 lipca 2020 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw wskazanych w zakwestionowanej uchwale). Ze względu na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, iż istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g,. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectw z terenu Gminy Sobków – Bizoręda, Brzegi, Brzeźno, Choiny, Chomentów, Jawór, Karsy, Korytnica, Lipa, Miąsowa, Mokrsko Dolne, Mokrsko Górne, Mzurowa, Niziny, Nowe Kotlice, Osowa, Sobków, Sokołów Dolny, Sokołów Górny, Staniowice, Stare Kotlice, Szczepanów, Wierzbica, Wólka Kawęcka, Żerniki – społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 11 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 55/20, z dnia 12 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 463/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W związku z powyższym Sąd zaakceptował i uznał za własne rozważania prawne, jakie legły u podstaw powyższych wyroków.
Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Przepisami prawa wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).
W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.
Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości brak spełnienia ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw – Bizoręda, Brzegi, Brzeźno, Choiny, Chomentów, Jawór, Karsy, Korytnica, Lipa, Miąsowa, Mokrsko Dolne, Mokrsko Górne, Mzurowa, Niziny, Nowe Kotlice, Osowa, Sobków, Sokołów Dolny, Sokołów Górny, Staniowice, Stare Kotlice, Szczepanów, Wierzbica, Wólka Kawęcka, Żerniki – których dotyczy zakwestionowany akt. W odpowiedzi na skargę nie wykazano, aby takie konsultacje – pomimo zawarcia w zakwestionowanej uchwale zapisu, że została wydana "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" – rzeczywiście miały miejsce.
Ponadto, jak wynika z pisma Wójta Gminy Sobków z dnia 19 maja 2020 r. (k. 5 akt sądowych) nie wynika, aby konsultacje zostały przeprowadzone w oparciu o uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ponieważ w zbiorach uchwał z lat 1990 – 2003 brak takiej uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 28 kwietnia 2003 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Tym samym nie można uznać, że uchwała Rady Gminy Sobków nr VII/52/2019 z dnia 1 marca 2019 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych projektu uchwały w sprawie zmian statutów sołectw z terenu gminy Sobków obowiązywała na datę 28 kwietnia 2003 r. Organ nie wskazał na żadną inną – wcześniejszą – uchwałę regulującą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, która miałaby obowiązywać na dzień podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały.
Ponadto z protokołu z sesji Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 28 kwietnia 2003 r., na której została podjęta zaskarżona uchwała (k. 6-14 akt sądowych), również nie wynika, że projekty statutów sołectw Gminy Sobków zostały poddane konsultacjom z ich mieszkańcami w trybie uchwały wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.
W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez Radę Gminy w Sobkowie uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.
Natomiast zawarte w zaskarżonej uchwale stwierdzenie że została wydana "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny bowiem zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a w przedmiotowej sprawie – jak wyżej wyjaśniono – na datę podjęcia zaskarżonego aktu nie obowiązywała uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Ponadto, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy.
W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów, w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektów statutów ww. sołectw, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Brak jest również dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego. Z przedstawionego protokołu z sesji Rady Gminy nie wynika, aby projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom ww. sołectw. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób.
Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.
W rezultacie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi – z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji społecznych. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji przedstawionej w skardze nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.